社会治理检察建议在社会治理中刚性发挥的路径探讨

梁 优

天津市蓟州区人民检察院，天津 301900

一、社会治理检察建议的作用定位探析

《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）第十一条对社会治理检察建议的适用范围做了明确界定，社会治理检察建议根本在于助力检察机关参与社会治理，社会治理目的在于促进社会管理创新，一是为发展社会主义市场经济营造社会环境，二是化解经济快速发展过程中积累下来的社会问题，三是构建适应变化社会管理要求的制度框架。①笔者认为社会治理检察建议作用分三个层次，依次递进延伸：首先是发挥个案带动效果，通过制发社会治理检察建议这一方式，形成个案带动效果，以点带面，点面结合，在最大范围内排除风险隐患，强化社会治理效果；其次是强化类案问题治理效果，对涉案单位、相关行业等在预防违法犯罪方面的制度和管理不完善等方面发挥作用，最大限度地预防违法犯罪发生；最后是有利于形成社会综合治理大格局，社会治理检察建议坚持预防与治理并重，贯彻预防为主、惩罚为辅这一原则理念，引导帮助相关行业和单位，改进工作，实现法律监督、社会综合治理效果的峰值。

二、实践中影响检察建议效能发挥的主要因素

（一）检察建议调查核实程序不规范

首先，调查核实方式有欠缺。办理监督案件的过程主要就是对可能存在的重大违法情形进行调查取证，即通过收集、固定、审查证据来调查核实违法情形是否存在。②检察建议进入调查核实阶段后，应提前做好调查核实方案，采取实地走访，询问当事人，听取相关人员意见，调取、查阅、复制案卷材料等具有普适性的调查方式，进行调查核实。其次，调查核实文书存在瑕疵。按照最高人民检察院《规定》的要求，检察建议调查核实节点需创建《调查询问笔录》《调查走访记录》等调查核实相关文书。实践中检察建议调查核实节点，仅有调查核实终结报告文书，其他相关文书未在系统中反映出来。最后，调查核实程序不严谨。按照《规定》关于社会治理检察建议工作审核的要求，社会治理类检察建议应在提出检察建议日期届满15日前送法律政策研究部门审核，法律政策研究部门五个工作日内完成审核。实践中案件承办人制发社会治理类检察建议存在一天办理结束现象，出现调查核实仓促、审核时间紧张等问题。

（二）检察建议督促落实不及时

首先，检察建议回复期没有用尽。按照《规定》第十九条的要求，提出检察建议一般应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月内回复，实践中有的检察建议书中的回复期为10日、15日，导致被建议单位回复期紧张，不能在较短的回复期限内对存在的问题整改完毕，无法在回复期限内回复。其次，检察建议督促回复不及时。实践中有的检察建议在回复期限的最后一天回复，有的检察建议存在超期回复问题，客观上反映出有的案件承办人在案件办理过程中与被建议单位沟通联系不足，怠于与被建议单位召开联席会议进行会商等，不能及时掌握被建议单位整改落实检察建议情况。最后，检察建议督促力度不强。实践中有的案件承办人对于未回复的检察建议，只是通过电话沟通的方式进行督促，最后不了了之，没有坚持对检察建议落实情况紧盯不放，针对未回复的检察建议缺少实地回访和调查核实，导致检察建议效果发挥不足。

（三）检察建议公开宣告送达主动性不强

首先，宣告送达方式存在认识误区。部分案件承办人认为宣告送达程序烦琐，缺少主动性。宣告送达主要区别于邮寄送达，一般仅需检察官向被建议单位当面宣读进行宣告送达即可，必要时才需邀请人大代表、政协委员、人民监督员等第三方人员参加。其次，宣告送达适用率低。按照最高人民检察院《规定》第十八条规定，送达检察建议书可以书面送达，也可以现场宣告送达。实践中应以宣告送达为原则，不公开宣告送达为例外，充分体现检察建议的严肃性和权威性，引起被建议单位重视。最后，缺少聚焦类案和共性问题制发检察建议。实践办案中检察建议宣告送达多为“一案一宣”，缺少进行集中宣告送达的创新方式。检察机关制发的检察建议多为针对个案发现违法线索，存在“一案一发”现象，缺少针对类案和执法司法、社会治理领域制发类案监督，“以点带面”解决被建议单位存在的普遍性、倾向性问题。

三、检察刚性建议效能发挥的主要路径

（一）以明确重点监督方向为突破口

1.从落实重点检察建议入手，把社会治理源头治理工作中的检察建议抓出实效。如上级人民检察院可以针对社会治理工作中发现的苗头性、倾向性问题制发检察建议，发挥引领示范作用，指导下级人民检察院开展社会治理中的检察建议工作。

2.从重点领域入手，加强对社会治理工作中重点领域违法问题的监督。如从食品和药品安全管理、教育医疗行业管理、社会公共事务管理等重点领域入手，借助社会治理检察建议督促相关行业、单位加强社会治理工作；如加强对涉疫案件的诉讼监督，就违法采取社会治理措施侵害公民合法权利的，借助纠正违法检察建议保障案件得到公正审判。

3.从类案违法线索发现入手，加强对社会治理工作中普遍性、倾向性违法问题的监督。针对社会治理工作中出现的问题，检察官通过调查核实，及时掌握社会治理违法犯罪动态，多方位、立体式拓展类案违法线索来源，并根据实际情况向相关单位制发检察建议，督促相关单位认真履行职责，提高社会治理源头的治理工作实效。

（二）以规范化建设做优检察建议

1.以机制创新，促进检察建议工作规范化。创新信息研判、调研评估、协调联动等机制，及时关注社会治理风险导向，进行信息研判，对确有必要制发检察建议的进行调研评估，并与被建议单位加强协调联动，从信息研判、调研评估、协调联动三个方面入手，加强检察建议工作，参与社会治理源头治理。

2.以程序规范，保障检察建议依法运行。依托统一业务应用系统，保障检察建议案件办理线上流转。细化报请提出、调查核实、决定提出、督促落实、审核备案、异议处理反馈等程序，探索研发检察建议管理系统，实现检察建议案件化办理，对检察建议进行全程监督、全程管控。

3.以文书规范，提升检察建议刚性。以高质量的调查终结报告与审核意见书，保障检察建议书硬核力。检察官应充分行使调查核实权，扩展调查核实范围。如通过详细查阅相关证据材料、要求说明情况、查阅有关会议记录等各种方式途径，保障调查终结报告全面、客观、公正。

（三）以做实检察建议提升监督效果

1.通过制度促进检察建议精准化。建立“专家咨询委员会制度”，广泛邀请相关行业专家共同参与，针对制发检察建议中存在的专业问题，注重借助外脑力量，增强检察建议的专业性、针对性和合理性。如针对社会治理的源头治理，可以邀请医疗卫生领域的专家学者参与，全面分析存在的问题，提出专业性社会治理源头治理措施，切实增强被建议单位可接受度，助推检察建议落地落实。

2.通过借力督促建议落实。借力人大、党委、政府，全面提高检察建议的督促落实力度。如邀请人大代表就社会治理源头治理，实地视察检察建议工作，推动人大出台加强和规范检察建议工作的相关决议；及时向党委汇报检察机关在社会治理源头治理工作中的检察建议工作情况，并报请党委将检察建议纳入当地考核指标，与当地社会治理源头治理实现有效对接；向政府汇报检察建议的工作情况，协调相关职能部门，会签工作指导意见，进一步明确检察建议在参与社会治理源头治理中的范围、途径、方式和效力，保障检察建议在社会治理源头治理中的良性运行。

3.通过公开提升落实效果。对于社会治理源头治理中有重大社会影响的检察建议，探索建立检察建议公开宣告、公开回复、公开约谈等常态化机制，全面提升检察建议在社会治理源头治理中的落实效果。如设置专门的检察建议工作室作为公开送达、公开回复的固定场所，邀请人大代表、政协委员、纪检监察、社会公众代表等参与公开宣告与公开回复，提高被建议单位的重视和认可度。

注释：

①杨淑雅.检察工作参与社会管理创新探析［J］.中国刑事法杂志，2010（12）：98-100.

②李辰.检察监督视野下重大监督事项案件化办理制度的构建［J］.法学杂志，2018（08）：98-106.