“教育部令第41号”视角下的高校学生管理行政诉讼风险识别与防范研究*

孙 炜 李 红 郝海旺

1.景德镇陶瓷大学法学系，江西 景德镇 333403；

2.景德镇学院，江西 景德镇 333403

“教育部令第41号”是原《普通高等学校学生管理规定》自2005年9月1日实施以来，时隔12年的首次修订，3000多万名在校大学生自2017年9月1日起将在新规的规范和保障下学习、生活。“教育部令第41号”要求高校学生管理更加注重大学生基本权益保护，突出大学生主体地位，强化高校育人功能，为高校行政诉讼防范提出了新的要求，是指导和规范高校实施学生管理的重要规章制度。这次修法充分体现了从管理法向控权法转变的思路，不仅在“维护普通高等学校正常的教育教学秩序和生活秩序”之前，加上了“规范普通高等学校学生管理行为”，强调行政法的控权意蕴，还将“保障学生身心健康”修改为“保障学生合法权益”，强调学生的权益，体现了权力与权利平衡的思路，更加突出了高校的育人功能，也是对高校在法治的轨道上进行学生管理提出了新要求、新标准。

一、“教育部令第41号”实施背景下，高校学生管理行政诉讼风险识别与防范的重要性与必要性

“教育部令第41号”充实了大学生权益保护的法律依据，但是，高校仍然缺乏防范行政诉讼风险的意识，而且各个高校的大学生权益校内保障与救济途径呈现出多样化的特点，缺少系统化的研究，不利于高校行政诉讼防范。司法是权利救济制度中的最后一道防线，既是保护大学生受教育权的最后屏障，也是对涉及严重影响大学生合法权益的高校进行监督的有效方式。随着受教育者法律意识和维权意识的增强，学生管理行政诉讼案件日益增多，为此，高校深刻认识依法治校是防范行政诉讼风险的充要条件，认真分析高校学生管理风险的关键指标，创新防范措施，建立高校学生管理行政诉讼风险防范长效机制，消除潜在风险因素，让每个学生管理者都能深入了解和掌握自己需要防范和应对的行政诉讼风险，使各项管理活动在法治的轨道上规范有序地进行，具有重要性、必要性和紧迫性。

二、高校学生管理行政诉讼风险的识别

高校学生管理涉及大学生在校期间方方面面的事务，且不同的管理事项面临的行政诉讼风险呈现出差异化特点。大学生作为高校学生管理事务的被管理者，在不同的学生管理事项中获得权利保障的需求也不尽相同。因此，按照“教育部令第41号”的要求，对我国大学生以所在高校为被告提起行政诉讼的案件进行调查梳理，运用风险清单法这一基本方法和流程图法、事故树分析法、风险形势估计法三种辅助方法，经过深入了解高校学生管理风险环境，细致分析高校学生管理风险特征和辨别高校学生管理行政诉讼风险类型，系统地、连续地辨明了高校学生管理工作存在的行政诉讼风险，体系化地识别了高校学生管理行政诉讼风险。

高校学生管理需要防范的最为直接的行政诉讼风险就是属于高校行政诉讼受案范围的学生管理行为，高校行政诉讼受案范围实际上就是法院司法审查范围边界与高校办学自主权边界问题，而高校学生管理中引起属于高校行政诉讼受案范围的学生管理行为，进而引发行政诉讼的因素则为间接风险。因此，本文将高校学生管理行政诉讼风险归为两大类：直接风险和间接风险。直接风险与行政诉讼是引起和被引起的关系，间接风险则通过直接风险引发行政诉讼。高校学生管理行政诉讼直接风险集中在招生录取、取消学籍、降格留级、开除学籍、退学、学业证书颁发与撤销、学位授予与撤销、高校败诉后重新做出行政行为等涉及学生身份丧失、影响学生受教育权的方面。

三、高校学生管理行政诉讼风险的防范措施

高校学生管理行政诉讼风险属于可控风险，风险防范目的是确保不会引发现实危害或带来现实恶果。找出高校学生管理行政诉讼风险的直接风险和间接风险后，通过厘清二者的逻辑关系可知，高校学生管理行政诉讼风险防范措施的关键就是高校推进依法治校、防范高校学生管理行政诉讼间接风险，进而防止引发高校学生管理行政诉讼直接风险，导致行政诉讼。下面按照总分的逻辑结构基于“教育部令第41号”视角探讨高校学生管理行政诉讼风险防范措施。

（一）系统工程方式构建高校学生管理行政诉讼风险防范系统

为了更加有效地推进高校学生管理行政诉讼风险的防范工作，高校在实施全面推进依法治校的过程中，从防范高校学生管理行政诉讼风险的角度，以注重尊重和保护学生合法权益为切入点和关键点，以“教育部令第41号”为指导，坚持以学生为中心，遵循合法性原则、合理性原则和正当程序原则等教育法治基本原则，在知悉高校作为行政诉讼被告受案范围的基础上从观念和行为两个方面积极防范行政诉讼风险，以系统工程方式构建高校学生管理行政诉讼风险防范系统。具而言之需要做到以下几点：第一，在规范管理框架内，协调学校学生管理部门、学校教务管理部门、学生组织等主体之间的关系，充分发挥各主体在风控系统构建和运行中的建设性作用；第二，综合考虑我国高校不平衡的发展现状，从具体校情出发制定一套适合学校自身情况的防范措施，始终保持校规校纪内容和制修实施程序合法；第三，形成封闭循环的行政诉讼风险识别与防范的运行机制，促进在动态循环中改进防范措施，及时消除行政诉讼风险。

（二）提高高校育人意识与行政诉讼风险防范意识

按照现代管理学的观点，管理本质上是一种服务。高校管理就是为学生提供优质的服务，高校全体教职工应认识到“领导就是服务，管理也是服务，服务必须育人”。当前，高校有些教职工没有深刻充分地认识到自己从事的是服务育人的工作，一些在事业上没有追求、得过且过的教职工在这方面表现得尤为突出，当出现矛盾和问题时没有从育人的角度去思考如何帮助学生成长。高校需要深刻领会“教育部令第41号”，融教育、管理、服务于一体，通过树立和强化现代育人理念，努力提高全体教职工的育人意识与行政诉讼风险防范意识，为学生提供全方位优质服务，促进学生成长成才。

（三）构建与运行高校学生管理行政诉讼风险防控的专门部门

总的来看，高校学生管理行政诉讼败诉的原因就是两个：实体违法和程序违法。实体违法主要包括事实不清，证据不足，做出决定所依据的校规校纪的内容违法。程序违法，主要包括事前没有告知学生相关要求，事中没有听取当事学生陈述及申辩，事后没有告知当事学生申诉等救济渠道。但是，高校败诉的原因无论是实体违法还是程序违法，都会让学生承受违法带来的时间成本、精力成本。基于此，高校完全有必要构建与运行学生管理行政诉讼风险防控的专门部门，通过内部调任和社会招聘等方式组建由专业人员组成的学生管理行政诉讼风险防控专门部门，深入研究“教育部令第41号”及相关法律法规规章并规范运行，形成“党委统一领导、党政共同推进、专门机构指导督促、各部门全面落实”的工作格局。

（四）严格规范制定与实施校规校纪

高校的校规校纪是高校根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》的授权，结合自身教育教学实际情况而制定的具有针对性和可操作性的学校内部规范性文件，属于高校行使自主管理权的表现。在行政诉讼中，高校的校规校纪并非正式的法律渊源，法院为查明案件事实及高校对学生做出处理的相关依据理由，必然会对涉及该案的校规校纪进行附带性审查。因此，高校自主进行学生管理、制定和实施作为高校自主管理权与学生受教育权之间的校规校纪时应当内容合法（实体合法）、制修程序合法和实施程序合法，保证学生合法正当的受教育的权利不受侵犯。具而言之：

1.校规校纪内容合法，就是高校办学自主权与依法治校原则的完美结合，在制定校规校纪时遵循法律优位和法律保留原则，在确保高校办学自主权的最大范围内，校规校纪不得与上位法相抵触，保障学生的基本权利。

2.校规校纪制修程序合法，就是校规校纪制定程序符合法律、法规和规章的规定和要求。另外，高校要在章程的统领下形成完整的校规校纪体系，防止制修校规校纪时出现校规校纪之间相互矛盾、打架的现象。

3.校规校纪实施程序合法，就是校规校纪实施程序符合上位法的规定和要求。例如，根据“教育部令第41号”的规定，高校对学生做出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。实践中，高校做出某些处理决定时，其所制定实施的相关文件及决定在内容上通常没有问题，但往往由于程序上的问题导致被法院撤销。另外，如果出现校规校纪适用上的矛盾，不能排除合理怀疑等情况，应按照有利于保护弱势群体的原则进行处理，即按照维护学生权益的方式进行解释和适用。

（五）完善和创新学生权益校内保障与救济途径

“教育部令第41号”将保障学生合法权益作为高校学生管理工作的基本原则和根本目的。“教育部令第41号”明确规定了申诉制度，其是对已经做出的处分进行救济，起到补救作用。“教育部令第41号”对听证制度却没有做出规定，但是听证制度在《中华人民共和国行政处罚法》中有明确的规定，听证是在处罚做出前进行，起到预防作用，而且国外高校亦建立了听证制度，效果良好。基于此，高校可以参照《中华人民共和国行政处罚法》建立学生管理听证制度与现行的学生申诉制度构成做出学生处分或其他不利决定前后完整的学生权利救济渠道，尽可能地把矛盾化解在内部，纠纷平息在诉前，避免高校与学生卷入不必要的行政诉讼当中。另外，根据“教育部令第41号”的规定，对学生做出取消入学资格、取消学籍、退学、开除学籍或者其他涉及学生重大利益的处理或者处分决定的，应当提交校长办公会或者校长授权的专门会议研究决定，并应当事先进行合法性审查。而且，高校还要根据校长办公会或者校长授权的专门会议召开情况完善议事规则，对于信访等传统的学生权益保障与救济途径也要不断完善。

（六）构建封闭循环的行政诉讼风险识别与防范的运行机制

以学生管理行政诉讼风险识别与防范部门为核心，高校各部门、各院系部有序互动，高效协作，形成合力，综合施治，构建封闭循环的行政诉讼风险识别与防范的运行机制。学生管理行政诉讼风险识别与防范部门定期进行风险分析，发布预警信息及改进防范措施建议；各部门和各院系部及时消化吸收，在日常工作中以育人为目的，严格规范管理，将风险消除在萌芽阶段；任何一个部门和院系部在工作中发现可能会引发行政诉讼的新风险点，及时反馈给所在学校学生管理行政诉讼风险识别与防范部门进行研判；经研判，学生管理行政诉讼风险识别与防范部门一旦认定其为新的风险点，则第一时间发布新的预警和改进防范措施建议，如此在动态循环中改进防范措施，及时消除行政诉讼风险。

四、结束语

学生是现代法治社会的“边际公民”，其既是“社会人”，亦是“学校人”，但绝不是高校的附属品。教育是一项具有很强专业性的活动，高校行使学生管理权对学生进行管理的行为其实就是对学生进行教育，为学生提供服务的过程。在新时代的法治背景下，高校应转变以往管理为本的观念，认真研习“教育部令第41号”，遵循法治精神，以学生为本，尊重学生的合法权益，实体正义与程序正义并重，规范内部管理和处理学生事务的裁量权，促进学生管理工作更加规范有序地进行。

注释：

①新版《普通高等学校学生管理规定》（教育部令第41号）于2016年12月16日经教育部2016年第49次部长办公会议修订通过，自2017年9月1日起施行，本文简称为“教育部第41号令”.