地方立法后评估制度法治化*——以《甘肃省防震减灾条例》立法后的评估为例

麻晓婧 吕郁昕 强 玫

甘肃省地震局，甘肃 兰州 730030

一、地方立法后评估相关概念的界定

作为国家立法的执行和补充，地方立法是指法定的地方国家机关（如有立法权的人大及其常委会、地方政府等）依照宪法、法律和行政法规的规定，制定、修改、解释或者废止规范性法律文件的活动。因此通过地方立法活动产生的规范性法律文件包括：地方性法规、地方政府规章、民族自治条例和单行条例。

关于立法后评估的概念，尽管学界众说纷纭，但本质上是一致的。立法实践中，如《条例》立法后评估所依据的《甘肃省人大常委会地方性法规立法后评估办法》（以下简称《立法后评估办法》）也对立法后评估的概念做了规定，各地的规定也是大同小异。本文认为，地方立法后评估是指为了更好地实施、修改、完善地方性法规、规章等，在其颁布实施一段时间后由一定的主体对其文本质量和实施效果通过一定程序，依据一定的评估标准体系进行分析评价，得出的结果将为修缮和矫正相关立法提供指导、借鉴。基于此，本文将对地方立法后评估制度的评估主体、评估标准体系、评估结果应用三个必须要素进行论述。

二、地方立法后评估主体的确定

由谁来负责地方立法后评估，是由构建地方立法后评估制度时不同的价值取向决定的。目前学界存在不同的观点：一种是谁制定，谁评估。立法实践中通常的做法包括由地方人大常委会或者其法律工作委员会来担任的、由人大的专门委员会来担任的、由地方人民政府的法制部门来担任的、上述主体与被评估的地方立法相关行政部门（执行机关）分工负责的；持这一观点的学者们认为立法机关天然具备公信力和权威性，而地方立法的执行机关掌握着地方立法实施情况的第一手资料，直接准确。但是这种观点无论从哪方面看，本质上均属于对地方立法的自查自评。从我国现行的立法体例来看，大部分地方性法规和政府规章草案要么直接由地方人民政府法制部门起草，要么由地方立法相关行政部门（执行机关）起草交地方政府法制部门审核。因此，无论是上述哪一个作为评估主体，都是有违正当程序原则的，而且很容易产生“王婆卖瓜，自卖自夸”的嫌疑，不利于社会公众对评估结果的认可。

而另一种观点是由独立的第三方作为地方立法后评估的主体。持此观点的学者认为，由于“其超然于法律法规制定与执行的公共部门之外，与被评估的法律法规没有密切的利益关系，可以在很大程度上保证评估结果的客观公正性。”②党的十八届四中全会提出“要完善立法体制，引入第三方评估，深入推进科学立法、民主立法”。放眼世界，引入独立的第三方评估机构作为立法后评估的主体已是大势所趋。综上所述，由独立的第三方担任评估主体不仅适应我国加强社会管理创新和法治理念转变的要求，更符合立法上的正当程序，更具专业性、公正性、权威性，可动员社会力量协同参与、公众广泛参与，易于为社会公众所信服和接受。在具体的立法实践中，可以采用由地方人大主导，联合被评估的地方立法相关的行政部门（执行机关）以立项招标而委托独立的第三方作为评估主体。

《条例》的立法后评估主体即是由这种独立的第三方机构来承担的。2018年，甘肃省人大教科文卫委员会、甘肃省人大常委会教科文卫工作委员会根据年度工作计划，通过联合甘肃省地震局委托第三方评估的方式开展了《条例》的立法后评估工作。恰逢《条例》颁布实施20周年，作为全国防震减灾领域内第一部开展立法后评估的地方性法规，为2020年正在开展的《中华人民共和国防震减灾法》立法后评估工作提供了积极的借鉴和参考。

三、地方立法后评估标准体系的构建

地方立法后评估的标准应是对地方立法文本质量和实施效果进行评价时评估主体所依据的准绳或者规范，即可以直观地反映被评估的地方立法自身质量和实施效果的指标。在地方立法实践和学界，针对地方立法后评估所采用的标准基本一致。目前，各个标准之间是处于同等地位还是存在先后顺序没有明确规定，立法实践中大多未区分不同的评估标准，各标准间处于同等地位。有学者认为这将影响评估标准适用的可操作性，他在研究立法后评估标准时提出各个标准应是不等价的，并且为各个标准分配了不同的分值。③还有学者根据评估工作的特点，提出将立法后评估的标准划分为两类：一类是必评标准，即每项地方立法后评估必须要采用的标准，包括合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性（规范性）；另一类是选评标准，即根据被评估地方立法的具体内容和实际需要在必评标准上又额外增加的标准，不是每项地方立法后评估都需要进行，比如社会认同度、成本效益、可操作性等。《立法后评估办法》中做了这样的规定，地方性法规立法后评估的具体评估标准，依据第九条所规定的评估内容，按照科学合理、定性与定量相结合的原则研究确定，可以在第九条中选择一项或数项进行。以《条例》的立法后评估为例来看评估标准体系的构建：

（一）合法性评估。《条例》符合上位法《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国防震减灾法》等的规定，经过对照分析，未发现与上位法相抵触的情形；《条例》设置的各项制度与国家相关法律法规的立法精神、立法原则相符，未超越地方立法权限；符合国家现行防震减灾救灾的总体部署、要求和方针政策。

（二）合理性评估。《条例》涉及县级以上人民政府职能32条，涉及地震部门职能26条，涉及相关部门职能18条。《条例》将上位法与甘肃实际相结合，各方面的职责、权利义务配置比较合理平衡，制度创设及其他规定比较合理，设置的行政许可、行政处罚比较恰当。特别是从政府、职能部门、社会公众等各个层面细化规定了防震减灾工作，比较符合防震减灾工作的规律和甘肃防震减灾工作的实际。

（三）规范性评估（立法技术性）。《条例》采用了章节式结构，法规名称比较准确，结构编排比较合理，章节和条款项的次序安排符合立法技术规范，概念及语言表述比较简明、准确。作为一部实施性的地方性法规，条文中基本不存在照抄照搬上位法的情形，章节与法规名称相符，章节之间能够对应。行为模式与法律责任互相配套，违法行为均有相应的处罚规定。整体架构较为周延，逻辑性较强。

（四）协调性评估。《条例》与中国地震局部门规章以及甘肃省相关地方性法规、政府规章内容比较协调，立法技术统一，对于同一领域的规定协调一致，不存在相互冲突的情形。各种关系的调整符合相关法律法规规定，与现行防震减灾的工作方针和要求相契合。《条例》的相关配套制度比较完善，防震减灾法规体系建设较为完备。

（五）可操作性评估。《条例》突出了实用功能，较大程度地实现了立法的细化和具体化。《条例》共五十九条，除五条为原则和倡导性规定外，其余五十四条均为比较明晰、具体的实施性规定。如第五十四条关于违法后采取相应补救措施的规定，增强了《条例》的可操作性。

（六）社会认同度评估。《条例》规定的内容比较切合实际，《条例》中总则、防震减灾规划、地震监测预报等八项主要内容都得到了职能部门和公众的认可，尤其是防震减灾知识的宣传普及，以及教育部门应将防震减灾知识作为学生安全教育内容的规定，体现了较强的群众性、普及性和要求公众自觉遵守的程度。

（七）实效性评估。《条例》在建立防震减灾工作体制机制，防御和减轻地震灾害、最大限度地保护人民群众的生命财产安全、保障经济社会可持续发展方面发挥了重要作用，其规定的内容基本上得到了社会各界的普遍遵守执行，基本上实现了预期的立法目的和社会效益。

（八）其他方面评估。《条例》的结构安排较为合理，各条款项设置比较明确、得当，逻辑结构比较清晰，标点数字表述符合国家语言文字规范。如防震减灾规划明确由地震部门和规划部门共同编制，体现了地震部门在防震减灾日常管理工作中的主体作用；地震监测预报中规定了地震预报实行统一发布制度，确保了信息的真实可靠等。

综上可以看出，《条例》立法后评估所采用的评估标准，既有通行标准，又结合甘肃省的实际和防震减灾工作的需要，增加了可操作性、社会认同度等标准，而对于对成本效益标准的评估《条例》并未选择。这样有区别的评估标准体系，就较为全面地反映出了《条例》的文本质量和实施效果，具有较强的针对性、可操作性和地方特色。

总之，在构建地方立法后评估标准体系时，除了要以通行的标准为基础外，还要根据被评估的对象，评估的目的、意义等方面的不同，建立科学、开放、灵活、动态的地方立法后评估标准体系，因地、因时、因事制宜，才能使地方立法后评估更加全面、有针对性。

四、地方立法后评估结果的适用

立法后评估所形成的评估报告是评估主体对于地方立法自身质量和实施效果的看法或者评价的载体，而立法后评估结果的适用，即是相关部门对于评估报告中提出的看法或者评价（问题和意见建议）所做出的回应和反馈（是否采纳、采纳多少），这既是立法后评估能否取得成效的关键所在，也是立法后评估的最终意义。那么，立法后评估结果的效力究竟如何？怎样适用才不会使立法后评估流于形式而发挥最终的效果呢？

有观点认为，立法后评估结果是地方立法制定机关、执行机关得到立法或者执法方面信息反馈的重要方式，但其本身并不具备约束效力甚至是法律效力，立法后评估结果的适用应当是一种重要的立法事实性信息参考。《条例》立法后评估所依据的《立法后评估办法》对于评估结果适用的规定正好与此观点相吻合，“立法后评估报告提出的意见和建议应当作为修改、废止法规，改进执法工作的重要依据。属于立法方面的评估意见，由主任会议交省人大有关专门委员会或常委会工作机构研究处理；属于执法方面的评估意见，由常委会办公厅转交相关部门研究处理”。实践中，立法后评估结果可以作为立法机关根据需要对地方立法进行及时有效“立、改、废”的重要参考依据和参考材料；对执法中存在的问题，督促执法机关按照评估结果提出的意见和建议，及时制订整改落实方案，形成整改台账，完成整改任务，建立长效机制；举一反三，对从中反映出的立法工作中存在的通病，在今后立法中合理规避，取长补短，达到改善和强化立法工作的最终目的。

注释：

①《甘肃省防震减灾条例》由甘肃省第九届人民代表大会常务委员会第六次会议于1998年9月28日通过施行；2011年，根据《中华人民共和国防震减灾法》及相关法律法规对《条例》进行了修订.

②汪全胜，金玄武.论构建我国独立第三方的立法后评估制度［J］.西北师大学报：社会科学版，2009（09）：98.

③俞荣根.地方立法后评估指标体系研究［J］.中国政法大学学报，2014（01）：46-47.俞荣根教授建议的标准权重比例为：必要性10分、合法性10分、合理性25分、可操作性20分、地方特色25分、技术性10分.