清代广西政治进程中的政区演变探析——以道、直隶厅州为中心

郑维宽

（广西民族大学民族学与社会学学院，广西 南宁 530006）

清代是广西政区演变史上一个非常重要的阶段，作为地处边疆的少数民族地区，广西政区的设置和调整深受这一因素的影响。随着改土归流的推行、地方管控的深入和清末边疆危机的出现，广西政区的设置和调整非常频繁。清代广西政区的设置演变对地方政治和边防建设有着重要的影响，其中以“道”和直隶厅州的设置与调整最为明显。作为准政区的“道”经过清前期的调整，在清中期虽然已经定型，但是随着清末广西边疆危机的出现，出现了边道的设置。而作为具有清代特色的统县政区直隶厅州的演变，不仅反映出清代广西政区设置的变化趋势，而且揭示了政区设置在巩固边防、加强地方管理方面的作用。迄今为止，学界对这一方面还缺乏关注，笔者试从清代广西“道”和直隶厅州设置演变的角度，探讨清代广西政区的变化趋势、原因及其作用，以求教于方家。为了便于与今天广西的政区范围相衔接，本文所称广西包括了清代隶属广东管辖的廉州府。

一、清代广西“道”的演变过程

清代广西的“道”与明代广西的分守道、分巡道、兵备道有着一定的继承关系，但相对而言，清代广西“道”的设置更为成熟，运作也更为有效。雍正《大清会典》对明代广西不同“道”的内涵做了如下区分：“旧设左右参政，康熙六年定止称参政，各省员数无定，视何项官推升者即为何项道，参议、副使、佥事同。凡参政、参议名曰守道，副使、佥事名曰巡道。”［1］也就是说，明代的分守道是布政使司的参政、参议派任地方的称谓，而分巡道则是按察使司的副使、佥事派任地方的称谓。明代的道员只是临时派遣的性质，直到清代乾隆年间，道员才成为地方实官。清代的“道”作为省的派出机构，层级在府级政区之上，成为有一定辖区和治所的准政区，它的演变反映了清政府在改革政区层级以应对行政管理和民族边境事务方面的一种探索。有清一代，广西“道”的演变大致经历了三个阶段，第一个阶段是乾隆以前的形成调整阶段，第二个阶段是乾隆时的确立阶段，第三个阶段是光绪时的增置阶段。从顺治到雍正年间，广西“道”的置废、所辖范围、名称、职能等尚处于不确定状态，朝廷往往根据出现的情况临时作出规定，有的地方设立分巡道，有的地方设立分守道，有的地方是分巡与分守兼而有之，职能也因此不断调整。到了乾隆年间，随着广西政局的全面稳定和行政体系运作的成熟，“道”的职能逐渐确定，而且其所辖地域和治所也稳定了下来。乾隆时期广西共设置有3个道，即桂平梧郁道（苍梧道）、右江道和左江道。到了清末，根据中法战争后广西边防面临的新形势，清政府作出了在边境地区增置边道的决策，将沿边政区组建成一个新道，以统一应对和处理边防事务，于是设立了太平思顺道。此外，还有清代隶属广东、今隶属广西的廉钦道，廉钦道也是清末设立的边道，廉钦道地处广东与越南接壤地区，体现了广东应对清末边疆形势的边防思想。试将各道的具体演变情况分述如下：

（一）桂平梧郁道（苍梧道）的演变过程

清初桂平梧郁道曾被分为几个道，而且其名称几经演变，直到乾隆时才最终确立桂平梧郁道（或称苍梧道）的名称。顺治、康熙时分别出现了苍梧道、桂（林）平（乐）道、桂林（兵备）道、府江（兵备）道、梧州分巡道、郁林道等称谓，其职责主要是分守或分巡西江、府江（桂江、漓江）地方，多具有兵备道的性质，同时兼理驿盐事务。直到康熙二十二年（1683年）三月，桂平梧郁道的轮廓才大致成型，其名称叫苍梧道，因为该年“复设广西苍梧守道一员，管辖桂、平、梧三府”［2］，治所设于梧州。苍梧道除了分守地方外，还兼理盐法。乾隆元年（1736年），苍梧道的名称又改称驿盐苍梧道，道治设于桂林［3］。乾隆二年（1737年），设立分守桂平梧郁道，管辖桂林府、平乐府、梧州府、郁林直隶州，其职能为分守地方和管理驿传盐法，据乾隆四十四年（1779年）八月护理广西巡抚、按察使哈靖阿奏称：“所有全省站船及站夫、水手等项，设驿盐道一员管理，兼巡桂林、平乐、梧州、郁林等府州。今各省驿传，奉谕改归巡道分管，以臬司总其成。请将粤西驿务，敕令该道与左江、右江二道，各按分巡地方管理。”［4］可见苍梧驿盐道与桂平梧郁道实质上是同一道，它与左江道、右江道并称。此外，嘉庆时桂平梧郁道与苍梧道的名称同时并存也表明，即使是在官方文书里，对该道的称谓也未完全统一，比如《清仁宗实录》卷177记载，嘉庆十二年（1807年）四月，“以广西桂平梧郁道王家宾为按察使”；而《清仁宗实录》卷201记载，嘉庆十三年（1808年）九月谕内阁：“广西苍梧道一缺，应归八月份铨选。”嘉庆《钦定大清会典》卷4《吏部》所载广西设立的三道为分巡地方左江道、右江道、盐法兼分巡地方苍梧道，而《嘉庆重修一统志》卷460《广西统部》则称“分守桂平梧郁道，驻桂林府，兼理盐务”。可见桂平梧郁道与苍梧道虽为同一道，但称谓却未完全统一。

清末桂平梧郁道管辖的范围有所调整，光绪十三年（1887年），郁林直隶州改隶左江道，于是桂平梧郁道只剩下桂林府、平乐府、梧州府，名称也就顺改为“桂平梧道”，与此同时，桂平梧道增加了兼理水利的职责。光绪十八年（1892年）七月三十日，广西巡抚张联桂奏称：“桂平梧郁盐法道所属之郁林州，已改归左江道统辖，请饬部改铸分守桂平梧盐法道兼理水利关防。”［5］但此时桂平梧盐法道的治所仍位于桂林，为了适应梧州开埠通商后的新形势，光绪三十年（1904年）广西巡抚柯逢时上奏：“自梧州设洋关通商，以盐法道兼该关监督，应即饬该道移驻梧州，督率水师员弁，认真清理河道，以安商旅。遇有交涉事件，妥为办理。”［6］随后桂平梧盐法道移治梧州。

（二）右江道的演变过程

清代广西的右江道在一定程度上沿袭了明代的右江分守道、右江兵巡兼兵备道和宾州兵备道，比如顺治时就有右江道、柳宾道、宾州（兵备）道，只是到了康熙时才统一称右江道。但右江道在康熙时经历了几次裁撤与复置，康熙十三年（1674年）九月，“添设广西右江道员缺，统辖柳（州）、庆（远）、思（恩）三府，驻扎柳州”［7］。到了康熙二十一年（1682年）十二月，又裁撤了广西分守右江道和分巡右江道［8］，但是很快又于康熙二十二年（1683年）三月复设右江巡道一员，管辖柳州、庆远、思恩三府［9］。右江道管辖的思恩府最初所辖范围很广，在雍正七年（1729年）以前，思恩府管辖后来的思恩府、镇安府、泗城府三府之地，据《嘉庆重修一统志》卷460《广西统部》记载：“顺治十五年升泗城土州为府，寻改为军民府，隶思恩府。康熙二年，镇安土府改设流官，隶思恩府。……雍正四年，仍改泗城军民府为府。七年，升镇安为府。”雍正七年（1729年），“改广西思恩府属之镇安土府为流府，设知府一员，管辖归顺、上映、都康、向武、小镇安五土属，奉议州一州”［10］。可见直到雍正四年（1726年）和七年（1729年），泗城府和镇安府才分别从思恩府独立出来，但仍然隶属右江道。雍正十年（1732年）和乾隆九年（1744年），镇安府和泗城府才改隶左江道。雍正十年（1732年）八月，“改广西右江道原辖之镇安府归左江道管辖”［11］；乾隆九年（1744年）三月，“广西旧隶右江之泗城府，就近改隶左江道统辖”［12］。因此，乾隆九年（1744年）以前，右江道所辖地域经历了较大的变化，最大时管辖后来柳州府、庆远府、思恩府、镇安府、泗城府五府之地。乾隆九年（1744年），根据广西巡抚杨锡绂的建议，清廷将原来隶属左江道的浔州府划归右江道［13］，此后右江道的管辖范围再也没有变动过，即管辖柳州府、庆远府、思恩府、浔州府四府，道治设于柳州。乾隆三十二年（1767年），右江道加兵备道衔，所辖四府驻军都司以下的武官均归右江兵备道节制。

（三）左江道的演变过程

清代广西的左江道大体上沿袭了明代的左江分守道、左江兵巡道兼兵备道，清顺治时左江道的名称已经固定，其管辖范围奠定了后来左江道的雏形，这从康熙三年（1664年）六月广西巡抚金光祖的奏疏中可以窥见一斑，金光祖说：“左江守、巡二道所辖者，浔（州）、南（宁）、太（平）三府并思明土府，与南宁、太平所属二十八土司，自巡道裁撤，归并守道，非一官所能兼摄。查桂林巡道事务甚简，应改为左江巡道，仍驻扎南宁，左江守道仍驻浔州”。［14］此后的雍正、乾隆时期，左江道的管辖范围陆续有所调整。雍正十年（1732年）八月，“改广西右江道原辖之镇安府归左江道管辖，南宁府原辖之湖润寨及下雷土州俱归镇安府管辖”［15］。乾隆九年（1744年）三月，广西巡抚杨锡绂奏称：“广西旧隶右江之泗城府，就近改隶左江道统辖；腹地之浔州府，就近改隶右江道统辖，以便巡查”［16］。清廷批准了这一建议。经过雍正、乾隆时的调整，将原先隶属左江道的浔州府划归右江道，而将原先隶属右江道的镇安府、泗城府划归左江道，这样调整后的左江道就管辖南宁府、太平府、镇安府、泗城府，道治设在南宁。最初左江道的职责主要是对所辖各府的行政事务进行巡查，后来其职能有所增加。乾隆二十一年（1756年）二月，吏部批准了两广总督杨应琚奏请事宜：“广西左江道有控压边关、拊辑土瑶之责，应加兵备道衔，节制南（宁）、太（平）、泗（城）、镇（安）四府都司以下武职，换给关防”［17］。左江道加兵备道衔，对所辖四府驻守的绿营兵都司以下的武官都有节制权，履行绥靖地方的职责。

清末，左江道的管辖范围经历了一次大调整。光绪元年（1875年），原右江道属思恩府所辖百色理苗同知升格为百色直隶厅，划归左江道管辖；光绪十二年（1886年），原镇安府所辖归顺州升格为归顺直隶州［18］。光绪十三年（1887年），从左江道划出太平府、归顺直隶州，单独设立太平归顺道，而将原先隶属桂平梧郁盐法道的郁林直隶州划归左江道。这样，清末左江道实际管辖南宁府、镇安府、泗城府、百色直隶厅、郁林直隶州。

（四）太平归顺道（太平思顺道）的演变过程

中法战争后，曾经的中国藩属国越南沦为法国的殖民地，中国西南边疆门户洞开，广西边境面临着严重的威胁。为了应对这一新形势，清政府一方面加强边防建设，另一方面对广西沿边的行政体系进行调整，主要体现在边道的设置上。上述措施主要是由时任两广总督张之洞负责筹划并执行的。光绪十二年（1886年）三月，张之洞奏陈广西边防六事，包括分布营屯、核计饷需、移驻提督、添设镇道、改拨标兵、酌减勇营。从后来的实践看，这六条建议都得到了很好的执行。同年八月，张之洞和护理广西巡抚李秉衡进一步上奏：“广西边陲，分营扼扎，请拨的饷，酌移提督驻所，另设柳州总兵官，并拟添边关道员”。［19］清廷批准了上述建议。广西新设立的太平归顺道，下辖太平府、归顺直隶州，与越南紧密毗邻，道治设于龙州。太平归顺道的职责主要是加强对沿边地区的军政管理，并办理中外交涉事宜。

但是太平归顺道并未涵盖整个广西沿边地区，当时广西与越南接壤的政区除了太平府、归顺直隶州，还有隶属南宁府管辖的上思州。为了统一管理广西的沿边事务，势必要将上思州纳入这一体系。为此，便有了将上思州先划归太平府、后又升格为直隶厅并隶属太平归顺道的举动。光绪十七年（1891年），广西巡抚马丕瑶奏称：“查明广西上思州情形，拟请升为直隶厅，不隶太平府，仍归太平归顺道统辖，以便官民而固疆圉”。［20］可见统一边防、巩固边疆是设立上思直隶厅的直接动因。光绪十八年（1892年）七月，沿边的上思州正式升格为上思直隶厅，划归太平归顺道管辖。同年十二月，“改铸广西太平思顺兵备道等关防、印信，从广西巡抚张联桂请也”［21］。至此，“太平归顺道”正式改名为“太平思顺道”，兼兵备道衔。太平思顺道的设立，虽然主要是为了应对清末广西边防出现的新局面，但其并不具备单独处理边境事务的权力，因为清政府还设立了专门督办广西边防事务的机构。直到光绪三十一年（1905年）裁撤督办广西边防事务的机构，广西边防事务才完全归太平思顺道管理。光绪三十一年（1905年）七月，署两广总督岑春煊奏称：“广西边防，请裁去督办名目，照云南边防办法，一切责成边道，辖于巡抚，庶可专一事权”。［22］清政府批复同意，谕令“广西边防事务，现归太平思顺道办理，着责成广西巡抚每隔一年巡边一次，考察交涉事宜及民间疾苦，随时整顿，以固边疆”［23］。岑春煊在云南和两广都做过官，而云南、广东、广西都与越南接壤，因此在边道的设置和管理上，岑春煊无疑具有自己的深刻认识。

（五）廉钦道的设立

廉钦道所辖地域原为广东廉州府，属于高廉道管辖。中法战争后，因为廉州府沿边沿海，战略地位迅速提升，清政府不仅在军事上通过调整部署增强防御力量，而且在行政区划的设置上也做了相应的调整。就军事部署而言，光绪十二年（1886年）四月，两广总督张之洞奏称：“廉州边海交冲，高州镇未能兼领，拟请于廉州专设北海镇水陆总兵，并拟裁并阳江镇，改设高州镇水陆总兵，以便控扼”。［24］清政府很快采纳了这一建议。在行政区划的调整上，光绪十四年（1888年），将廉州府所辖钦州升格为钦州直隶州［25］，钦州直隶州的设立，为增设廉钦道做好了准备。光绪三十一年（1905年）四月，署理两广总督岑春煊上奏清廷：“请裁撤广东督粮道，添设廉钦兵备道，驻扎钦州，管辖廉州一府、钦州一州。……并请将添设之廉钦道，定为冲繁难边远要缺，以粮道裁缺之廉俸，照数改支”。［26］廉钦道是从高廉道分离出来的，且兼兵备道衔。从北海镇和廉钦道设立的初衷和目的看，具有浓厚的注重边防的色彩，集中体现了清末在广东与越南交界地区采取的应对措施。

二、清代广西直隶厅州的设置演变及其原因

清代广西设置的直隶厅州经历了一个较大的演变过程，清前期特别是雍正年间，相继设置了宾州直隶州、郁林直隶州、西隆直隶州，但是除了郁林直隶州长期得以保留，宾州、西隆两个直隶州没过多久就降格了。清末光绪年间，又相继增设了百色直隶厅、归顺直隶州和上思直隶厅。考察清前期和清末广西直隶厅州的设置演变过程，可以发现其驱动因素主要有以下三个：一是个别统县政区管辖幅度太大，有必要加以缩小，以便于管理；二是出于经略边疆民族地区的需要，在改土归流地区设置直隶厅，以加强对少数民族聚居区的管控；三是巩固边防的需要。

（一）对个别幅员较大的统县政区进行调整分置

清前期针对明代一些统县政区管辖幅度过大的问题，采取了调整分置的措施，从广西柳州府、梧州府、思恩府分置宾州直隶州、郁林直隶州、西隆直隶州，就属于这种类型。雍正三年（1725年）八月，广西巡抚李绂奏称：“柳州一府所辖二州十县，东西八百里，南北九百里，地广事繁。其宾州、上林等州县，瑶僮顽劣，察治尤难，请以宾州改为直隶州，管辖附近之上林、来宾、迁江、武宣四县，其与柳州相近之七州县仍归（柳州）府辖。再梧州府治设在东偏，其西南距郁林州已三百余里，请以郁林州亦改为直隶州，管辖北流、博白、陆川、兴业四县，其与梧州相近之五县，仍归（梧州）府辖，庶各得就近综理。”［27］李绂的建议得到了清廷的采纳。但是到了雍正十二年（1734年），广西巡抚金鉷却奏请裁撤宾州直隶州，将宾州直隶州所辖州县分别划归柳州府和思恩府管辖，“改广西直隶宾州并州属之上林、迁江二县俱归思恩府管辖，拨宾州原属之来宾一县仍归柳州府管辖”［28］。当然，李绂和金鉷关于宾州直隶州存废的建议，对柳州府的幅员来说都是一种削弱。西隆州原先隶属思恩府管辖，思恩府横贯广西西部，呈东西狭长型，幅员辽阔，府治却位于东部，而西隆州又位于极西之地，形成孤悬之势。为此，雍正五年（1727年）署理广西巡抚甘汝来奏称：“思恩府属之西隆州、西林县僻处西北，距府千里之外，界接滇黔，僮侬顽梗，知府耳目难周，请改西隆州为直隶州。西林县距州百四十里，可以就近分归管辖”。［29］户部经过讨论，呈请雍正帝批准了甘汝来的请求。只是后来随着将思恩府西部分划出泗城府，西隆直隶州才撤销直隶，隶属于泗城府。雍正七年（1729年），根据云贵广西总督鄂尔泰的奏请，“改广西西隆州、西林县归泗城府管辖”［30］。

（二）在新改流地区增设直隶厅

在新改流地区设置直隶厅，是清政府对边疆民族地区加强管控的一个重要措施，百色直隶厅的设置就是典型代表。百色厅原属于设置在土司地区的散厅，于雍正七年（1729年）从思恩府属田州土州析分而来，其地理位置非常重要。凭借右江这条重要水道，百色成为沟通广西、云南、贵州三省的交通枢纽。光绪时，百色城市商业为桂西之冠，时称“若城厢外市肆喧阗，舟载马驮，百货云集，类皆来自粤东以及滇黔，非土产也”［31］。正因为百色地理区位的重要性，因此有清一代田州土州的幅员虽然一再被裁削，但是仍然不能令清政府满意，清政府决定将田州土州进一步改流。光绪元年（1875年）五月，广西巡抚刘长佑奏请“将土田州知州革去世职，改设苗疆知县，并将百色同知、奉议州判升为苗疆直隶厅、简缺知州，就近分拨其地，以资治理”［32］。这一建议得到了清政府的批准，按照这一方案，土田州被改为恩隆县，原驻守百色的思恩府理苗同知改为百色直隶厅同知，奉议州判改为奉议州。其中，百色直隶厅管辖原百色散厅、恩隆县、恩阳州（由阳万土州判改置）、上林土县、下旺土司。百色直隶厅所辖州县土司地方原先隶属于思恩府，由思恩府理苗同知驻守。百色直隶厅设立后，思恩府的幅员大为缩小，桂西土司的辖境也进一步萎缩。

（三）在沿边地区增置直隶厅州

在沿边地区增置直隶厅州，是清末加强边境地带经略的重要行政手段，其典型代表就是光绪时归顺直隶州和上思直隶厅的设置。归顺州原为镇安府管辖的沿边散州，随着清末广西边防问题的凸显，清政府于光绪十二年（1886年）将其升格为直隶州。据光绪《广西通志辑要》卷17《归顺直隶州》记载：“归顺州初属思恩府，雍正七年改流官，属镇安府。光绪十二年改升直隶州，隶太归兵备道”。这里揭示了一条重要的信息，那就是归顺直隶州的设立，是为了成立太（平）归（顺）兵备道的需要。而太归兵备道的设立，又是为了应对中法战争后中越边境广西段面临的严峻边防形势。广西与越南的陆上边界线长约1000千米，涉及的沿边府级政区有南宁府、太平府和归顺直隶州。为了协调管理边境地区的事务，有必要在行政区划上予以应对，正是在此情况下，清政府在广西边境地区设置了太平归顺道。太平归顺道加兵备衔，简称太归兵备道。太归兵备道此后还有演变，光绪十八年（1892年）七月，南宁府属上思州升格为上思直隶厅，隶属太平归顺道管辖。上思州与越南接壤，传统的分界线为分茅岭。上思州原先隶属南宁府管辖，而南宁府又隶属左江道，这种情况无疑不利于对广西边境地区进行统一管理，因此就有了将上思州升格为直隶厅，并将其改隶太平归顺道的举措。顺应上思直隶厅的改隶，“太平归顺道”也就相应改称“太平思顺道”。太平思顺道同样加兵备道衔，故光绪十八年（1892年）十二月清廷响应广西巡抚张联桂的请求，“改铸广西太平思顺兵备道等关防印信”［33］。由此可见，清末归顺州和上思州由沿边散州升格为直隶州和直隶厅，并统一隶属广西太平思顺兵备道管辖，完全是为了加强边境地区管理和巩固边防的需要。

三、结 语

清代广西“道”的名称和管辖范围不断发生变化，特别是乾隆以前变化较大，乾隆时期才逐渐形成稳定的道名和范围，一直延续到光绪前期。光绪时广西“道”的设置和管辖范围经历了一个较大的调整过程，但是《清史稿·地理志》却没有记载和反映这一调整，而且在记载上相互抵牾。郁林直隶州原先隶属桂平梧郁道，至光绪十三年（1887年）郁林直隶州改隶左江道，桂平梧郁道也相应改称“桂平梧道”，但是《清史稿·地理志》还是称为桂平梧郁道，并将郁林直隶州仍然标注为“隶左江道”，显然前后矛盾。又如上思直隶厅在光绪十八年（1892年）已划归“太平思顺道”，但是《清史稿·地理志》仍称上思直隶厅“隶左江道”，亦属相互矛盾。这些问题的存在，显然不利于揭示清末广西直隶厅州和道设置的演变与政治军事形势的关系，需要研究者予以厘清。

从清代广西“道”的设置演变看，从乾隆年间的3个道发展到光绪年间的5个道，数量增加明显，但是这一情况在腹地省份却没有发生。如果仔细考察光绪年间所增设2个道的时代背景，不难发现其作为“边道”的性质。也就是说，太平思顺道、廉钦道都是为了应对中法战争后中越边境地区广西段的边防事务而设立的。这至少暗含了两条信息：一是“道”作为介于省级高层政区与府级统县政区之间的准政区，具有自身的独特优势，它兼具了高层和统县两级政区的优点，而避免了偏大和偏小的弱点，这在管理边防事务中特别有效。因为我国沿边省份的国界线都较长，往往涉及几个府级政区，如果各行其事，事权太过分散，如果都由省级政区长官去交涉，则在时效上和反应速度上都显滞后，因此，将沿边的几个府级政区整合成一个“道”，能够迅速有效地处理边境突发事件，这是清政府从政区调整层面上的应对。二是“边道”都兼兵备道衔，具有调动所辖区域内军队的权力，这是沿边府级政区所不具备的，而这又为处理边防事务所必需。因此，“边道”的设置，可视为清末广西政区发展演变上的一大特点。

在清代广西直隶厅州的设置上，集中体现了对土司地区的改造和对边防的重视。除了郁林直隶州的设置不包含这两方面的因素，其他几个直隶厅州如百色直隶厅、归顺直隶州、上思直隶厅、钦州直隶州的设置都体现了这两点。百色直隶厅的设置是为了在右江流域的腹地进一步削弱田州土司的势力，确立对这一地区的有效行政治理；而归顺直隶州、上思直隶厅、钦州直隶州的设置则是在清末岭南边疆面临危机的大背景下出台的重要行政应对措施。因此，一旦我们深入分析清代特别是清末广西直隶厅州的设置变化，就很容易发现政区的设置调整为政治军事服务的功能。