干线港口统一规划：探寻新时代长江高质量发展新路径

贾进

长江干线港口发展总体上呈现与沿江地区经济贸易规模相适应的格局。推动长江港口高质量发展，要以航道区段标准统一、船舶标准统一、港口码头管理统一、通关管理统一为目标导向，围绕绿色发展和智慧建设，以长江干线港口统一规划管理为核心，重塑新规制，谋划新政策，践行多规合一，绘制一张新时代长江干线港口的发展蓝图。

一、长江干线港口规划发展存在的主要问题

长江干线航道自云南水富至长江口，全长2838公里，长江干线自然岸线总长7429.3公里（指向家坝大坝至长江口沿江八省、直辖市范围，包括支汊和洲岛岸线）。截至2018年底，已开发利用的港口岸线为922公里，占自然岸线总长度的12.4%。目前，长江干线形成了三大航运中心、5个自由贸易区、26个水运开放口岸，沿江港口达到28个。亿吨大港从无到有，目前已达14个;万吨级生产性泊位从寥寥无几发展到587个。2019年长江干线27个港口（上海港除外）货物吞吐量32.3亿吨，每公里自然岸线承载的港口货物吞吐量，上、中、下游地区分别为7.4万吨/公里、19.4万吨/公里、111.6万吨/公里。其中江苏省最大，单位岸线承载运量179.5万吨/公里，港口可利用岸线已基本得到开发;四川省最小，单位岸线承载运量3.5万吨/公里。因此，长江航运总体上呈现岸线开发利用强度与经济社会发展水平相适应的格局。

（一）港口布局结构不尽合理

长江干线港口码头布局是城市经济、产业规模、地理区位在流域中功能作用的体现。长江港口布局总体是合理的，但有些功能布局难以统筹，码头局部结构存在些许缺陷。

目前长江干线2800多公里航道，打造或有意打造的航运中心就有8个，但是航运中心的形成和发展需要一个长期的过程，既需要政府支持，又需要产业协同，更需要建立在经济地理区位和交通区位的基础上，长江航运中心的核心体现在是航运服务枢纽功能方面，因此长江航道上难以形成多个航运中心。上海是位处长江出海口的国际航运中心，谁能真正成为长江干线航道上的另一个航运中心需要在发展中得以验证。规划港口枢纽功能定位也遍布长江沿线，但不是所有港口都能形成货物中转流通功能。此外，部分产业园区或旅游区无配套港区。例如，宜宾市江岸县，规划五百亿级工业园区临江布置，没有配套码头，原材料及产成品均需通过上下游其它港区转运，港产不能一体化将对未来产业园区发展产生不利影响;安庆市宿松县，因为发展不规范经过非法码头整治，全县无1座码头，影响贫困地区致富和发展，规范发展也是未来港口和岸线开发利用的必然要求;赤壁市三国赤壁古战场，位处江边而无旅游码头，制约旅游产业链延伸，如何解决好生态环保与港口和旅游发展的关系是新时代的重要课题。部分港口码头布局也存在局限性，没有适宜性和合理性开发利用港口岸线资源。例如，个别港口宜港岸线利用不合理，仅沿主航道侧布局，非主航道侧宜港岸线未得到开发利用;部分区域港口存在同质化竞争，部分港区布置存在重复性，在航道里程仅几十公里的两处岸线布置相同功能的作业区，实际运量远远小于码头通过能力，造成岸线利用效率低。

（二）港口规划衔接难以协同

长江沿线既有港口规划体系最大的困难是规划之间缺乏协调，主要是港口总体规划与用地、集疏运通道、环保等多领域规划的协调问题。

港口总体规划主要是针对港口岸线的规定，对后方陆域用地规划不具有约束性。土地实际所有者，没有对港口总规码头后方陆域用地进行用地控制的法律依据，因此，有关方面可以不考虑港口发展需求而出让沿江土地，导致规划好的港口岸线不能按规划开发。例如，某个港区集装箱码头三期岸线对应的陆域已经开发为高档住宅小区，再行拆迁建设难度大、成本高。另外，个别港口将长江大堤江侧区域规划为港口用地，導致码头建设后无后方可用地的困局。

港口总规对后方集疏运通道规划宜无约束关系。关于港口集疏运问题，实际上上世纪80—90年代就已经得到了空前重视，并一直作为国家宏观管理部门政策支持和鼓励的方向。过去的港口码头建设项目，铁路进港区是研究重点，国家宏观管理部门一旦确立建设后铁路进港不会成为问题。最近几年，铁路进港“最后一公里”成为问题，不得不由国家专题统筹推进，除了加大建设投资和物流成本外，有些重要枢纽港还存在无通道和无站场用地问题，或者铁路与港区之间存在高差衔接问题。

除了规划本身的权属或职能关系，规划时间上不一致也往往导致各规划之间实质性内容难以衔接和协调。首先是长江沿线28个港口总规编制时间前后相差很大，对功能布局和港口码头规模等规划内容难以形成清晰的表述;其次各港口总规与涉及的其它规划之间时间上也存在不一致，各自规划内容难以调整，规划内容之间的衔接也就难以协调;第三，各城市扩围、产业园区新增和规模扩大、重大项目的突变，将导致各规划之间形成了冲突点。

（三）港口趋势研判不够前瞻

港口市场需求分析判断是港口规划的重要基础，而市场需求影响因素很多，包括临港产业布局尤其是大运量产业项目落地、中转枢纽项目包括集疏运通道的作用等，这些因素的变化往往导致港口规划岸线用途的变化或者码头项目规模的大小甚至项目的存在与否，进而影响港口规划的科学性和有效性。一些港口规划刚刚批准，就存在不满足需求的情况，主要原因是前瞻性不足，大势把握不准确。有些规划内容，按照委托方提供的诉求进行编制，但当需求项目变化时，码头项目就发生了重大变化;有些规划内容则按照过去发展格局编制，或者按照既有趋势和条件编制，但当这些既有条件和因素变化时，涉及的港口规划内容就存在问题了。港口规划工作需要有一个过程，一般为3—5年;而码头项目从策划到完成需要3年以上。在这一过程中，有些规划建设项目在建设过程中即已发现存在需求变化问题，规划赶不上变化。

二、新时代长江干线港口发展应重塑新规制

（一）基于禀赋面向未来绘制一张蓝图

统一规划管理是港口码头统一管理的核心内涵，具体规划内容涉及水、岸、地、陆、路、产、城等多个方面。要形成一张蓝图，必须立足基础、着眼全局、面向未来，运用系统论的方法，确保形成具有引领性和约束力的全领域顶层设计。

从我国大循环和双循环新发展格局出发，长江干线港口规划的一张蓝图要做好以下几项工作：第一，科学合理地界定宜港岸线。考虑河流自然条件和航道规划标准、岸线资源现状与开发利用需求、陆域用地现状与保护要求，统筹好生产岸线与生活岸线、生态岸线之间的关系，梳理宜港岸线分布和有效利用长度，管控好宜港岸线和相关水域陆域用地。宜港岸线是长江港口建设可利用的终极约束，在相当长时期是宜突破的。第二，统筹规划好长江港口发展布局。基于宜港岸线资源条件，从长江航运承载能力、产业发展需求、经济地理区位等角度，谋划好长江港口码头空间分布和功能布局，系统性研究处理好航运中心、枢纽港口、一般港口三者之间的空间结构关系和功能定位关系。第三，合理处理好港口分区管理范围划定、岸线用途管制和项目分期建设方案。各地方要按照长江港口中长期发展规划要求，着眼于长江航运支撑构建大循环、双循环格局和现代物流体系，制定明确的时间表、路线图，稳扎稳打，分步推进。

绘制好一张港口发展蓝图，还应基于科学的长江航道区段统一标准。没有航道的统一标准，就无法稳定港口码头的吨位等级，更谈不上高质量的规划建设。从长江干线航道来讲，5万吨级船舶直达南京，2万吨级直达武汉，5000吨级船舶贯通上中游，应成为长江干线航道拟定规划标准，以此为基准实施航道建设，并规划港口码头等级，以全面提高长江航运的系统性运营效率和经济效益。

（二）统筹要素推动协调实现多规合一

空间多规合一是长江港口统一规划的重要保障，是约束性规划的具体体现。习近平总书记强调，要按照“多规合一”的要求，以空间规划统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等方面空间利用任务，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应。做好长江干线港口统一规划，需要统筹好港口岸线规划与相关生态保护、水利、城市发展等多项规划的协调和同步，形成港口规划对相应岸线、后方陆域用地等的空间管控。

长江港口规划的多规合一要做好以下几项工作：第一，与生态保护协调统一。港口规划建设不能对资源和生态环境竭泽而渔，生态环境保护也不是舍弃港口经济发展而缘木求鱼，要坚持在发展中保护、在保护中发展的原则，实现港口岸线和水域陆域资源开发利用、生态红线的统筹协调。第二，严格管控好港口陆域用地。港口规划不能仅是港口岸线的管控，而是要根据长江沿线港产城发展实际，合理确定规划港口岸线对应的陆域用地纵深、临港物流、产业发展用地范围，并修改相应的用地审批流程等管理规定，以有效制止港城矛盾的继续深化。第三，同步管控铁路和公路等港口集疏运通道用地空间。要按照港口区位、产业布局发展和供应链服务体系建设的客观需求，合理规划港口铁路集疏运方式，有效分离各类交通功能，合理规划好干线公路、城市道路、疏港公路等路网架构，为港口强化内陆辐射功能提供充足的空间。不是所有港口都需要规划建设铁路，也不能不计成本代价地强行建设实施疏港铁路，铁路集疏运发展要因港而异，科学规划，适时适事地规划建设。

（三）把握方向提高站位着力绿色智慧

注重环保，推动创新，将绿色智慧发展理念融入港口规划管理、港区整体开发、碼头装备更新等港口发展的全范围全过程，加快港口清洁能源动力更新和智慧化升级，全面实施港口装备更新、港区绿化、数字场景和智慧运行等工程，开创长江港口绿色智慧新时代。

推动港口绿色化发展。集约利用港口岸线，发达地区应整合码头资源，完善退出机制，优先保障水上交通安全应急码头，鼓励发展集约高效的共用规模化港区，提高岸线使用效率。实施港口岸线生态化运营，推进散货堆场防风抑尘，设置港区生态缓冲屏障，全面推广岸电使用，建设清洁能源供给枢纽。实施港区绿化、亮化、净化、美化工程，建成“生态型”绿色港口，打造长江港口生态绿色发展带。

创新港口智慧化服务。以港口为节点，率先实现5G网络全覆盖和感知设施、高精度北斗定位系统的全部署，实现货运物流数据在港口环节的全域采集，建成港口数字孪生体;建设港口大数据中心，实现数据的集中存储和可控共享，为其他港区预留接入;实现港区集卡智能调度、港机远程操控、智能闸口、自动驾驶、智能理货等应用场景落地。以重点港口为示范，利用互联网、大数据、区块链技术，融合航运服务、口岸服务、贸易服务、金融服务等，创新服务模式，结合贸易和港口物流链的业务场景，打造“云上多联”智慧供应链综合服务平台，实现场景联动、数字闭环、服务创新，并不断拓展至全流域港口。

三、推动长江港口高质量发展政策措施建议

重塑新规，要重在落实、突出细化、体现实效，应贯彻新发展理念，转换思想，打破阻碍发展的体制机制，化解矛盾与冲突，着力统筹和协调，实现新时代长江港口的高质量发展。

（一）发挥宏观管理作用推动港口统一规划

长江港口统一规划是新时代长江港口码头管理统一的总纲领，是一项开创性工作。但是，按照目前中央部门之间、中央与地方事权划分规定，也没有任何机制动力实现工作破题，若无国家宏观管理部门牵头，长江港口规划发展的一张蓝图和多规合一是难以实现的。因此，应正确认识港口总体规划的作用和弊端，认真分析现行与港口相关的规划体系，如生态红线划定、水源地规划、国土空间规划（土地利用与城市规划）及港口总规等，正视和梳理各规划之间的矛盾与冲突，协调与对接各地区各部门之间的相关要求，发挥国家宏观管理部门的统领作用，勠力同心多方作为，构建良性有效的运作机制，协力形成多规合一的长江干线港口统一规划蓝图。

（二）深化既有规制改革提升现代治理能力

长江港口统一规划，应转变政府职能，优化规划编制内容，避免形成“一统就死、一放就乱”的局面，大力提升港口码头管理的现代治理能力。相应的审批机制也应联动改革，中央部门要下放规划文件中已经明确的项目审批权限，建议由国家宏观管理部门批准长江港口中长期发展规划和近期建设规划，码头项目核准或审批权限下放由省项目审批部门负责，提升规划权威性和项目落地效率。同时，要坚持整体推进，增强各项措施改革的关联性和耦合性，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼。要采取有针对性的具体措施，努力做到全局和局部相配套、治本和治标相结合，实现规划建设运营相统一。

（三）支持引导各类资金推动绿色智慧发展

发挥中央和地方财政性资金的导向作用，统筹利用中央、地方各级层面的科技创新、预算内基本建设投资、科技专项和支持企业（产业）发展等财政资金，在不增加地方政府隐形债务的前提下，加大政策性、开发性等金融机构信贷资金支持力度，并加强土地、补贴等组合政策支撑保障，加快港口污染防治设施建设和花园式港区发展，强化港口环境的系统治理，支持港区新基建网络建设和应用普及，推动智慧新港区建设。加大财政性资金支持，继续实施枢纽港区铁路进港工程，完善“最后一公里”，提升港口辐射服务功能。鼓励各级地方政府制定出台支持长江干线港口高质量发展的政策措施。

（作者单位：国家发展改革委运输所）