行政允诺的审查方法——以最高人民法院发布的典型案例为研究对象

颜冬铌

我国行政法学界，“行政允诺”〔1〕简而言之，本文所拟讨论的“行政允诺”是政府或其职能部门做出的单方承诺，其常见形态包括允诺引资奖励和允诺举报奖励。参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1 卷），中国法制出版社2010 年版，第111、112 页。同时，在我国的审判实践中，在相同的基本事实之下，此类行为有时也被称为“行政承诺”，是“行政主体为了实现一定的行政目的，依据法律法规或者职权为自身设定义务，并向相对人表示且许诺将来一定履行的行为”，并且其做出形式具有“多样性”。参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第93-95 页。本文采取的就是此种较为宽泛的行政允诺含义。虽不是热门话题，却在实践中占据一席之地，例如，地方政府为招商引资所做的承诺，在司法审判中就会被归入“行政允诺”的范畴。〔2〕有学者在北大法宝的案例库中以“行政允诺”为标题进行检索，然后通过对检索的案例进行整理，发现目前大多数行政允诺案件都与政府的招商引资有关。参见张鲁萍：《行政允诺的性质及其司法审查——基于对司法判决书的实证分析》，载《西南政法大学学报》2016 年第6 期。2004 年，最高人民法院在《关于规范行政案件案由的通知》〔3〕《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》，法发〔2004〕2 号。（以下简称《案由通知》）中正式将行政允诺列为与行政合同、行政奖励等相并列的行政行为种类，给予了行政允诺“独立门户的名分”。〔4〕参见章剑生：《行政允诺的认定及其裁判方式——黄银友等诉湖北省大冶市政府、大冶市保安镇政府行政允诺案评析》，载《交大法学》2016 年第2 期。此后，最高人民法院及其行政审判庭也对如何审查“行政允诺”行为展开了一定程度的探索，自2010 年起发布了数个以此为主题的案件。〔5〕本文的分析对象只包括对“行政允诺”或“行政承诺”行为的存在进行司法确认的案件。换言之，在本文所拟讨论的这些案件中，法院在对审查方法进行展开之前已经完成了对“行政允诺”或“行政承诺”的行为定性，“行政允诺”或“行政承诺”行为在案件中是作为既成的法律事实而存在的。基于上述案例选择的标准，本文暂未将“谷西村委会诉洛阳市人民政府土地行政许可案”和“郑义财等243 户村民诉汕尾市国土资源局土地行政合同纠纷案”列为研究对象。虽然在这两个案件中，也曾出现当事人或法院认为案涉行政行为是“承诺”或“允诺”的观点，但是最高法院却最终在评析中将它们修正为“行政合同”，前述“承诺”及“允诺”的用语更偏于描述而非法律性质的认定。关于这两个案件，可参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第3 卷），中国法制出版社2013 年版，第105-110 页；最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第4 卷），中国法制出版社2012 年版，第114-118 页。另需说明的是，限于主题和篇幅，本文所关注的仅是在此类存在既定“行政允诺”行为的案件中审查方法或法院的法律处理方法是如何展开的，而非行政允诺行为的构成要件，只在论述中的必要之处才对后者有所提及。因此，即使对被本文选为分析对象的案件中的行为是否可被归类于行政奖励、行政合同或行政复核等其他类型化行政行为存在学理上的讨论空间，本文仍然将这部分案件纳入讨论范围。

不过，因为对于作为新兴法学概念出现的行政允诺，至今尚未形成通说，所以法院在面对由此引发的争议之时，不免出现处理上的分歧。具体而言，最高人民法院及其行政审判庭对行政允诺的理解和定位不一，在不同案件中建构了多种司法审查方法。以单方行政行为和双方行政行为为基本分类框架，〔6〕关于行政行为分类的体系，可参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2019 年版，第152 页。在部分案件中，法院仍然选择在单方行政行为的框架中对案件展开审查；但是，在基本事实类似甚至相同的另一部分案件中，法院同时发展出了合同的审查方法。也就是，法院认为在此类案件中已经出现了双方意思表示一致的事实基础，继而采用合同的判断框架并辅以民事法律规范作为依据展开审查。由此引发的问题是，不同的审查方法在解释路径、判断框架以及适用条件、审查规则等方面存在哪些差异？而在不同审查方法的使用中，法院又是如何对行政允诺在行政法理论框架中进行定位的？

从功能角度而言，最高人民法院选择发布的以下级法院判决为母本的案例在一定程度上可代表最高人民法院自己的司法裁判思路。〔7〕参见朱芒教授关于判例研究素材的发言，《判例研究六人谈：判例研究及其对中国法学理论的影响》，载《华东政法大学学报》2015 年第5 期。一方面，最高人民法院或其行政审判庭选编这些案例的主观目的便是期望它们可以承载供全国法院的行政审判人员进行参考的示范和指导意义。〔8〕如最高人民法院行政审判庭认为，《中国行政审判指导案例》“所载案例具有示范和指导意义，供全国法院行政审判人员参考，以提高行政审判人员的办案能力和水平，推动行政审判工作规范化建设”。参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1 卷），中国法制出版社2010 年版，“编辑说明”第2 页。而另一方面，以公报案例为代表的这些案件确实会对下级法院未来同案的判决产生客观影响，〔9〕参见陈越峰：《公报案例对下级法院同类案件判决的客观影响——以规划行政许可侵犯相邻权争议案件为考察对象》，载《中国法学》2011 年第5 期。由最高人民法院或下属单位编辑的各类案例均具有不同程度的“事实拘束力”。〔10〕参见杨力：《中国案例指导运作研究》，载《法律科学》2008 年第6 期。本文正是以最高人民法院或其行政庭选编、公布的这些典型案件为研究对象，〔11〕需要说明的是，本文的研究对象仅限于由最高人民法院或其行政庭公布的文本，而并不涉及这些案例的“母本”，即它们的原始判决书。两者的内容不一定相同。“母本”所反映的是原审判决法官的认识和主张；而最高人民法院或其行政庭公布的案例是以“母本”为基础经过修改和提炼的文本，其中一些内容在选编过程中可能被删去，而这些被删减的部分并不能够代表最高人民法院的观点。参见朱芒：《论指导性案例的内容构成》，载《中国社会科学》2017 年第4 期。所拟研究的具体案例目录如表1 所示。

〔15〕在例4“郭伟明案”中，2007 年10 月原告郭伟明向被告深圳市社会保险基金管理局实名举报A 医院存在违规行为。2008 年1 月，被告对A 医院做出相关处理决定。其后，原告认为自己的行为符合《深圳市城镇职工社会医疗保险违规行为举报奖励办法》（本文简称为“《奖励办法》”）第7 条的规定，有权获得查实违法、违规金额20%的奖励。但是被告认为，因为原告参与违法行为，所以不符合上述《奖励办法》中所规定的举报行为，进而向原告作出不予奖励的通知书。参见《第78 号案例：郭伟明诉广东省深圳市社会保险基金管理局不予行政奖励案》（生效判决作出时间：2010 年5 月24 日），最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第231-236 页。 〔16〕在例5“崔龙书案”中，原告根据被告丰县政府于2001 年发布的《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》（本文简称为“《23 号通知》”）中第25 条对引进外资项目实行分类奖励的规定，从2003 年初起积极为丰县招商引资，经过多方奔走，四处联络，最终为丰县引进了A 公司，并最终建成投产。原告认为自己的行为达成第25 条的奖励条件，遂向被告提出履行奖励的要求，被告却予以拒绝。于是原告起诉至法院，请求法院判令被告支付奖金140 万元。另外，在一审期间，丰县发改委发布《招商引资条款解释》（本文简称为“《引资解释》”），对《23 号通知》中的部分条款及概念进行解释。参见《崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案》（审结日期：2017 年3 月29 日），载《最高人民法院公报》2017 年第11 期。（续表）

从例1 到例5，行政允诺的审查方法在中国行政审判中经历了一个动态发展的过程。本文正是试图在由上述案例所组成的谱系中描绘出这个动态发展的过程，以观察行政允诺的审查方法在司法实践中所呈现的客观形态及其变化，以及目前的到达点。同时，通过进一步的反思，本文也希望为行政允诺研究，甚至是与此相关的行政协议、政府招商引资等研究提供素材以推动理论发展。

一、以单方行政行为的方法展开审查

在以单方行政行为对行政允诺类案件展开审查的基本方法中，法院或将行政允诺本身构建为行政法律关系中的类型化单方行政行为，或将行政允诺视为后续如行政奖励或行政调查等单方行政行为的前提阶段或作出依据，以对被告的相关行为展开合法性审查。

（一）行政法律关系的审查方法

1.行政允诺作为类型化单方行政行为

作为最高人民法院行政庭发布的第一个关于行政允诺的典型案例，例1 被认为具有重要的参考意义。〔17〕参见郭兵：《行政允诺司法审查路径之反思——基于黄银友案展开的分析》，载《行政法论丛》2014 年第17 卷。在该案中，法院即是构建了行政法律关系的审查方法。在此方法的适用中，法院首先判断的是行政允诺法律关系是否成立，而只有在行政允诺法律关系成立的基础上，法院才可进入下一步，对行政机关不兑现自己承诺的行为是否合法作出判断。而对于前者行政允诺法律关系是否成立，法院需要审查：①行政机关作出行政允诺是否合法；②相对人实施的行为是否符合允诺所设定的条件。两者都是行政允诺关系成立的前提，缺一不可。〔18〕参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1 卷），中国法制出版社2010 年版，第113、114 页。正因如此，有的学者认为，例1 的诉讼客体在实质上是“行政允诺法律关系”，〔19〕章剑生：《行政允诺的认定及其裁判方式——黄银友等诉湖北省大冶市政府、大冶市保安镇政府行政允诺案评析》，载《交大法学》2016 年第2 期。而这种从“行政允诺行为”审查转换到“行政允诺关系”审查的思路是该案的一大亮点，突破了《行政诉讼法》所确立的行政行为合法性审查的规定和模式。〔20〕参见郭兵：《行政允诺司法审查路径之反思——基于黄银友案展开的分析》，载《行政法论丛》2014 年第17 卷。

不过，在例1中，法院仍然坚持行政允诺是单方行政行为的基本定位。具体而言，在例1的分析中，法院对2004 年的《案由通知》进行了回应，认为最高人民法院通过《案由通知》将行政允诺定位于“模式化具体行政行为之一”。〔21〕参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1 卷），中国法制出版社2010 年版，第112 页。也正因如此，例1 中法院构建了行政允诺作为类型化单方行政行为的内涵及特征，并提出了行政允诺的九项特点，〔22〕参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1 卷），中国法制出版社2010 年版，第111、112 页。将它定位于不同于行政合同、行政奖励却与它们相并列的独立行政行为类型，其中一项特点即为“行为的单方性”。

概括而言，在例1 中，存在两个行政机关作出的单方性行政行为，一是行政允诺行为，二是行政主体不兑现或拒绝兑现允诺的行为。而在后者行政主体不兑现或拒绝兑现允诺的行为发生之前，仍然存在的一个重要环节是相对人必须完成一定行为以达成行政允诺所设定的条件，即例1 中所言，当原告“起到了一定中介作用，在一定程度上促成了本地招商引资”时，才能“视为其与政府之间形成了具体的行政法律关系”。〔23〕最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1 卷），中国法制出版社2010 年版，第112、113 页。那么，依照法院的逻辑，此时行政允诺法律关系的成立，并不以行政主体不兑现或拒绝兑现允诺行为的发生为必要条件。不过，在例1 事实的展开中，仍然是由于被告拒不兑现允诺，才引发了争议从而使案件进入行政诉讼。

2.“促进发展”的合法性考量

当行政允诺法律关系的判断框架确立之后，在对行政允诺行为的合法性审查标准进行选择时，例1 中的法院先是分别对行政允诺以及司法审判的角色与功能进行了双重评价。一方面，对于行政允诺的功能与目标，法院认为，本案中的允诺“有利于辖区经济社会发展”。另一方面，对于司法的角色，在“确立裁判要旨的理由”部分，法院认为“积极鼓励招商引资，促进地方经济快速、稳定、健康发展是人民法院发挥审判职能作用，服务经济社会发展大局的重要体现”。〔24〕最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1 卷），中国法制出版社2010 年版，第112、113 页。

基于上述对行政允诺以及司法审判的认知与定位，例1 中，法院选择了“与法律法规不相违背”的标准对行政允诺行为的合法性进行评判。该标准较为宽松，也符合前述法院对行政允诺和司法审判两者角色与功能定位的评价。也就是说，法院是从行政允诺和司法审判对促进社会、经济发展的积极功能出发，进而选择了有利于此目标实现的宽松审查标准对被告行为的合法性展开判断。

另外，在评析中，法院还认为应当将行政允诺是否具备合理性和可行性纳入合法性的考察范围，虽然对于合理性问题“目前没有相关的行政法律法规作为明确依据，但在实践中是人民法院综合判断行政行为合法性的重要参考”。〔25〕参见评析中“涉及行政允诺行为的司法审查”归纳中的第二点“对行政允诺内容的审查”， 最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1 卷），中国法制出版社2010 年版，第114 页。例1中法院并没有说明合理性和“促进社会、经济发展”之间的关系，但是，无论从学理讨论还是审判需要的角度，都应当对“促进社会、经济发展”的司法考量要素在行政诉讼合法性判断内容的体系结构中进行定位。对于在例1 中法院明确表达的司法应实质性地参与或帮助地方政府实现经济发展目标的观点，《行政诉讼法》中并没有出现相关的合法性判断要素，于是将“促进社会、经济发展”纳入广义的合法性判断框架是否可能背离行政审判的基础功能是值得进一步讨论的。

（二）行政不作为的审查方法

1.行政允诺作为积极作为义务

在以单方行政行为展开审查的框架中，当行政主体所允诺的后续是诸如行政奖励、行政给付、行政调查等单方行政行为时，法院也会将行政允诺定位于行政不作为中的“积极作为义务”，用单方行政行为不作为的审查方法，对被告不履行或拒绝履行该作为义务的行为作出合法性的判断。虽然对合同的不履行同样可能构成学理上的“行政不作为”或“不履行法定职责”，但基于本文的分类框架，以合同的方法展开的司法审查将在下一章进行展开和讨论。例2、例3 和例4 均隐含着法院以“单方行政行为的不作为”展开审查的线索。

在例2 中，法院便是直接将行政承诺定位于行政不作为判断框架中的“积极作为义务”。〔26〕最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第90 页。在该案中，被告以公告形式向公众承诺对某土地的使用权调查结果进行复核，创设了约束自我的义务，当相对人提出书面异议及证据之时，行政机关即负有积极进行复核的职责。而若行政机关不履行或拒绝履行，法院便可依原告诉请介入，以该作为义务的内容对行政机关不兑现承诺的“不作为”行为展开审查。除例2 之外，在例3 中，一审判决也认为“原告的请求实为要求被告履行招商引资奖励的行政职责”。〔27〕最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第99 页。同样在例4 中，法院也认为被告没有遵守相关规定给予原告“承诺的行政奖励”。〔28〕最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第231 页。在此意义上，这两个案件中被告拒绝给予原告奖励的行为都可被解读为行政奖励的不作为。

值得注意的是，例2 和例3 分别是以“不履行土地调查法定职责”和“不履行招商引资奖励职责”的案由进入行政诉讼受案范围的。对于不履行法定职责和行政不作为之间的关系，在学理讨论上，行政不作为违法又可被视为是对作为法律概念的“不履行或拖延履行法定职责”的学术抽象。〔29〕陈骏业：《不履行、拖延履行法定职责的一种学理阐释》，载《法商研究》2004 年第2 期。另外，在《案由通知》中，最高人民法院也将以“不履行特定行政职责或义务”为案由的案件归类于“不作为”的范围。因此，在此类案件中，行政承诺所创设的既是作为义务，也是法定职责。

作为义务或法定职责的存在，在行政不作为的判断框架中是不可或缺的。虽然学者们对行政不作为的内涵存有不同的理解，〔30〕如有的学者将“行政不作为”本身构建为行政机关消极放弃行政权力的违法行政行为，而有的学者却认为“行政不作为”和“行政不作为违法”仍然是需要区别的不同概念。持前者观点的代表研究可参见周佑勇：《行政不作为判解》，武汉大学出版社2000年版，第18 页。而持后者观点的代表研究可参见朱新力：《论行政不作为违法》，载《法学研究》1998 年第2 期。但是，对于其中“作为义务”的存在基本可以达成共识。无作为义务则无行政不作为，〔31〕参见周佑勇：《行政不作为构成要件的展开》，载《中国法学》2001 年第5 期。行政作为义务是行政不作为违法的前提条件。〔32〕参见朱新力：《论行政不作为违法》，载《法学研究》1998 年第2 期；王鉴辉：《行政不作为违法的国家赔偿责任研究》，载《现代法学》2000 年第1 期。同样，对于“法定职责”，在例2 中，法院也认为，在“该类案件中，法定职责的存在是前提”。〔33〕最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第93 页。至于作为义务或法定职责的来源，在行政承诺类的具体案件中，都由作为先行行为的行政承诺所创设。对此，例2 的法院做出明确阐释，认为“行政主体的法定职责既可以源于法律、法规、规章以及其他规范性文件的规定，也可以是行政合同的约定和行政机关承诺的自我约束”。〔34〕最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第93 页。有的学者也正因此认为行政承诺可成为行政法的不成文法源。〔35〕该观点认为，行政承诺作为行政“作为义务的来源或依据”，并被视为商谈立法模式下的沟通合意而纳入“法”范畴时，就可成为行政法的不成文法源。参见贾媛媛：《行政承诺法源论：证成与适用》，载《政治与法律》2014 年第9 期。

2.规范性文件审查机制的展开

在本文所拟研究的这些典型案例中，被告大多是以规范性文件的形式作出行政允诺的。此时，行政允诺与规范性文件在对象的呈现上合二为一。在对案件展开审查之时，以规范性文件的审查机制为切入点，法院不仅对行政允诺本身，更是对后续被告是否履行了由规范性文件中的承诺内容所确定的法定职责，也即被告是否构成不作为违法，进行判断。〔36〕需说明的是，规范性文件的审查机制也可在以合同的方法展开审查的判断框架中展开，即使在某一具体的案件中行政允诺被定位于“合同要约”，它也是可以以规范性文件的形式作出的。鉴于规范性文件本身的性质，本文暂在此章对其展开讨论。

例如，例3 的一审判决就并没有特意刻画行政允诺是区别于行政奖励、行政合同，并与它们相并列的独立行政行为种类，而只是将它定位于规范性文件，根据2000 年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》〔37〕最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，法释〔2000〕8 号。（以下简称“2000 年《司法解释》”）和2004 年最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》〔38〕最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，法〔2004〕96 号。（以下简称“2004 年《座谈会纪要》”）中的相关规定，对规范性文件及行政机关后续不兑现允诺行为的合法性展开判断。

具体而言，在例3 的一审判决中，法院在明确了本案中的行政承诺即《6 号文件》是被告发布的关于招商引资的规范性文件之后，紧接着对《6 号文件》进行了合法性及有效性的评价。而二审法院和评析部分则对此进行了补充，认为相对人是在《6 号文件》内容的基础上才做出介绍引资的特定行为，因此，该文件的内容应成为审查行政主体后续不兑现承诺的行为是否合法的依据。〔39〕参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第99、100 页。同样通过规范性文件的审查机制来判断行政允诺合法性的还有例4。在该案中，法院认为，被告所作《奖励办法》是职能部门向社会公布的规范性文件，行政机关在执法过程中应当严格遵守该规范性文件中的规定。〔40〕参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第233 页。

概括而言，将行政承诺定位于规范性文件并以此展开审查，其思路仍然在于判断包含行政承诺内容的规范性文件是否可以成为后续行政机关不兑现承诺行为的审查依据。在这一逻辑中，法院仍需判断以下两项内容：其一，规范性文件是否是相对人作出特定行为的直接依据，换言之，是否是由该规范性文件才引发相对人作出特定行为并影响后续被告作出被诉行政行为；其二，该规范性文件本身是否是合法有效的。不过，规范性文件只是行政承诺的作出形式之一，因此，这种方法的使用也只能在特定的案件中才能展开。

3. “违反法定职权”和“不抵触”的合法性标准

在对作为“积极作为义务”或“法定职责”的行政允诺选择合法性判断标准时，若行政允诺是以规范性文件的形式作出，那么法院可采用规范性文件的审查标准，对行政允诺的合法性作出判断。

在例3 中，法院就选择了允诺是否“与上位法抵触”的标准。〔41〕参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第99 页。通过“上位法”以及“抵触”的用语，法院直接将以规范性文件形式出现的行政允诺定位于法规范的体系中。从性质和功能来看，规范性文件虽然不是法，但是部分规范性文件却在事实上承担着法的规范功能，〔42〕参见朱芒：《论行政规定的性质——从行政规范体系角度的定位》，载《中国法学》2003 年第1 期。于是，行政允诺不但是行政过程中行政机关作出不兑现或拒绝兑现允诺决定的依据，同时也是司法过程中法院展开合法性审查的依据。

规范性文件“不抵触”的审查标准在2018 年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》〔43〕2018 年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，法释〔2018〕1 号。（以下简称“2018 年《司法解释》”）第148 条第2 款第2 项中有所体现，具体而言，当规范性文件“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触”时，即属于“规范性文件不合法”的情况。即使是在例3 判决作出的当时，2004 年的《座谈会纪要》就已对何为“抵触”进行了充分的归纳。“不抵触”的审查标准与例1 中法院选择的“与法律法规不相违背”的审查标准在强度上是呈现一致的。

另外，无论行政允诺是否以规范性文件的形式作出，“违反法定职权”也是法院审查行政允诺合法性的重要标准。如在例2 中，被告是以公告的形式作出承诺的，法院就曾强调，因为被告所作承诺属于其“法定职权范围内的事项”，所以被告负有复核的义务。〔44〕参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第93 页。即使是在判断规范性文件合法性的审查标准中，规范性文件是否“超越制定机关的法定职权”同样也是其中不容忽略的一项。〔45〕参见2018 年《司法解释》第148 条第2 款第1 项，若规范性文件“超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围”，属于“规范性文件不合法”。

二、以合同的方法展开审查

在例3 中，对于行政允诺类案件，出现了以合同的方法展开审查的线索。不同于单方行政行为，行政机关与相对人之间达成的合同是一种合意的处理行为，〔46〕参见［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000 年版，第191 页。因此，合同审查方法的核心在于双方一致的意思表示，它提供了一种区别于传统单方行政行为合法性审查的思路。而2017 年的公报案例例5，更为明确地提出了此类案件中审查依据的扩张，即民事法律规范包括其基本原则同样也对被告行政机关的相关行为形成约束。

（一）判断框架的构建

1.审查对象的确定

在例5 的二审判决〔47〕本文主要集中于对例5 二审判决的分析。例5 的一审判决驳回了原告的诉讼请求，也并没有对《23 号通知》本身的性质作过多阐述。中，法院先后分别对被告及其所属工作部门作出的三个行为进行了合法性审查：①被告丰县政府发布《23 号通知》的行为，即本案中的行政允诺；②被告的工作部门丰县发改委于一审期间作出《招商引资条款解释》（以下简称《引资解释》）的行为；③被告拒绝兑现允诺的行为。

首先，对于《23 号通知》，法院认为该通知与法律规范中的强制性规定并无抵触，且考虑到当事人双方是基于该通知而达成一致的意思表示，因此法院认为该文件是审查被告是否应当兑现允诺的依据。其次，对于《引资解释》，二审法院认为从作出时间而言，该行政解释是被告收到一审法院送达的起诉状副本后才收集的证据，不能成为判断被诉行政行为是否合法的证据。最后，对于被告拒绝兑现允诺的行为，二审法院认为，“本案的审理可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对丰县政府相关行为的审查，既要审查合法性，也要审查合约性。不仅要审查丰县政府的行为有无违反行政法的规定，也要审查其行为有无违反准用的民事法律规范所确定的基本原则”。

不仅是例5，几乎在所有例5 前已经发布的典型案例中，法院都需对多个行为对象的合法性作出判断，由此形成一个判断框架。从逻辑上而言，对行政允诺行为的审查应处于该判断框架中的第一步，而对行政机关不兑现行为的审查则处于该判断框架中的最后，对前者的适法性判断是为最后环节中审查被告不兑现行为的合法性服务的。

2.行政允诺作为合同要约

在例3 的评析中，法院认为，“行政承诺的性质类似于民法上之要约，是行政主体单方的意思表示”，而“当特定的社会主体接受承诺并实施相应行为时，在行政主体与相对人之间形成了类似于合同的法律关系”。〔48〕最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第101 页。由此可见，例3 中法院将行政承诺定位于类似合同要约的性质，继而，合同的判断框架在其中得到清晰呈现。

其一，行政主体首先发出希望订立合同的意愿表示，也就是本案中被告发布招商引资奖励文件的行政承诺行为。通过合同要约的性质定位，行政承诺成为“双方一致意思表示”结构中的前半部分。〔49〕不过，也有学者认为这是一种“要约引诱”，参见章剑生：《行政允诺的认定及其裁判方式——黄银友等诉湖北省大冶市政府、大冶市保安镇政府行政允诺案评析》，载《交大法学》2016 年第2 期。其二，当特定的社会主体接受承诺并实施相应的行为之后，双方当事人便“在行政主体承诺内容的基础上达成一致意思表示”，〔50〕最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第101 页。这便是相对于合同要约的相对人“承诺”行为，此时，双方之间便形成了 “类似于合同的法律关系”。

而在例5 中，法院认为，相对人介绍投资的行为是相对于被告所作行政允诺的“相应的承诺”；并且，法院也认为在本案中“双方当事人系在《23 号通知》内容的基础上，达成有关招商引资奖励的一致意思表示”。双方一致的意思表示正是合同最为明显的特征，〔51〕双方一致的意思表示不仅是民事合同的核心，参见韩世远：《合同法总论》，法律出版社2011 年版，第2 页；同时也是行政合同不可或缺的要素。可参见［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000 年版，第191、357 页。这一点在最高人民法院行政庭选编的案例中也得到认可。在“郑义财案”中，法院认为，一方面从形式上看，行政合同的签订一方主体必须是行政机关；而另一方面从目的和内容上看，行政合同的内容必须是行政机关的行政职能范围之内的事项，同时合同的签订必须出于行政管理目的，具有公益性；最后，行政合同必须是双方当事人意思表示一致的体现。参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第3 卷），中国法制出版社2013 年版，第108 页。也需通过“要约—承诺”的合同结构才能达成。因此，在例5 中，虽然法院并没有明确提出行政允诺是合同要约，但可从法院的判决理由中推断出行政允诺在本案中的定位。

（二）审查依据的扩张：民事法律规范的引入

当合同的判断框架以及其中行政允诺的规范性质被确定之后，法院接下来在审查依据方面进行了选择并展开论述。具体而言，在例3 中，法院提出应当参照合同法原理，将双方均认可的承诺文件作为判断行政主体拒绝兑现行为是否合法的根据。〔52〕最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第101 页。同样，在例5 中，法院在认为本案出现了“双方一致意思表示”事实的基础上，不仅提出“合约性”标准，即行政承诺可作为后续行为的审查依据，更是提出了“行政法法律规范+民事法律规范”对被告相关行为的双重约束。其中，民事法律规范包括了诚实信用原则，它不仅仅是“契约法中的帝王条款”，也是“行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则”，因此，也是法院判断被告不兑现或拒绝兑现承诺行为的合法性时所应采用的判断依据。由此，可见审查依据的扩张。

综上，通过例3 和例5，法院已经将行政允诺放置于合同的结构中，采用合同的审查方法并引入民事法律规范作为审查依据以综合性地展开判断。在例3 和作为2017 年公报案例的例5 中，法院并没有对在行政允诺类案件中行政主体和相对人之间是否已经达成“行政协议”或“行政合同”言明。有趣的是，在2019 年12 月，作为对《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》〔53〕最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，法释〔2019〕17 号。（以下简称《行政协议解释》）的补充，例5 被最高人民法院选为“行政协议案件典型案例”之一，并且最高人民法院在其中添加了“丰县政府作出的上述招商引资奖励承诺，以及崔某某因此开展的介绍行为，符合居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的特征，具备诺成性、双务性和不要式性的特点。崔某某多次主张丰县政府应当按照《23 号通知》的规定向其支付招商引资奖励未果，由此发生的纠纷属于行政合同争议，依法属于人民法院行政诉讼受理范围”的说明，可被视为是对这一问题的最新表态。

三、审查方法的比较与评析

严格而言，即使判断结论可能一致，不同的审查方法在适用前提和审查规则上却是有所区分的。在具体的案件中后者包括了判断框架、审查依据、审查标准、审查强度等内容，每种方法的核心要义以及对权利保护的层次也不尽相同。然而，纵观目前的典型案例，法院却似乎没有意识到这一问题。因此，需在理论上对此进行阐释、评析以及反思，以避免在未来同类案件的审判中出现方法的混同或审查规则的不明。另外，在此基础上，本章还将围绕例5，进一步探索在行政允诺类案件的司法审判中双阶理论的适用可能性。

（一）审查方法的混同

1.适用条件的区别

不同的审查方法都有其独特的适用条件，只有当具体的案件事实中出现了特定的要素或情形时，法院在对此进行识别的基础上，才可在该案中使用与之相对应的审查方法。

以规范性文件的审查机制为例。只有当案件中的行政允诺满足“以规范性文件的形式作出”的条件时，法院才能使用该审查方法，规范性文件的附带审查可分别在单方行为和双方行为的框架中展开。然而，并不是在所有案件中行政允诺都是以规范性文件的形态出现的，典型如例2，该案中被告行政机关的承诺就是以公告的形式作出的。除此之外，另一种情况为行政机关直接向具体相对人作出特定的承诺。正如例2 中法院所认为的，因为行政承诺的作出形态“具有多样性”，〔54〕最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第95 页。那么在包含了以非规范性文件形式作出的行政承诺的案件中，就排除了规范性文件附带审查的适用。

同时，法院还需对具体案件中符合各适用条件的事实要素进行发现以及识别。比如，在合同审查方法的使用中，法院必须考察以及辨别案件中是否出现了“双方意思表示一致”的相关事实，而这是以单方行政行为展开审查的方法中，法院所不需考虑的内容。因此，当具体案件中并没有出现可被解读为合同“要约—承诺”的事实时，比如，在相对人不知承诺而作出符合承诺的特定行为的情况下，法院就不宜采取合同的审查方法。

然而，如前所述，法院并没有在这些案件中对行政允诺达成一致的认识或定位，换言之，针对相同的基本事实，法院出现了规范意义上的不同理解。进而，多种审查方法的线索也同时出现，有时甚至是出现在同一个案件的说理中。

例3 就是其中的典型代表。在这个案件中，被告是以规范性文件的形式作出行政承诺的。同时，该承诺所设定的“行为要件+规范效果”是当相对人作出特定行为之后，行政主体即负有对其进行奖励的义务。另外，原告也是在知道该承诺的前提之下，实施和完成符合该承诺所设定要件的特定行为的。于是，在法院的评析中，似乎同时出现了行政承诺作为行政奖励的作为义务以及行政承诺作为合同要约的线索。但是，两者在适用前提上的区别，即法院是否认为案件中出现了双方一致的意思表示。从解决争议的角度来看，法院也只需使用其中一种审查方法，就可以进行判断。相反，若法院在判决中同时呈现了不同方法的思考路径，那么不仅会导致行政允诺的定位更不明朗，还会在一定程度上引起审查规则的混淆。

2.审查规则的差异

如前所述，不同审查方法的审查规则也是具有差异的。

首先，行政法律关系的分析方法，通过强调相对人的中介行为突出了行政相对人的地位，可更为动态地展示出法律关系的变动过程，〔55〕参见赵宏：《法律关系取代行政行为的可能与困局》，载《法学家》2015 年第3 期。但是，在例1 中，法院仍然限于单方行政行为的框架着重构建了作为独立行为类型的行政允诺，并对该行为展开合法性审查。同时，对于相对人行为的审查，退一步来看，即使在其他审查方法的运用中，法院也并没有省略这一内容。如在例4 中，法院就着重审查了相对人行为是否符合《奖励办法》所设定的要件。对相对人行为的审查在每一种方法的展开中均是判断行政主体不兑现允诺行为是否合法的前提。因此，例1 中“行政允诺关系”的运用更偏向于描述性，并未在审查结构和审查规则方面较之行政行为审查模式呈现较大的突破，也未出现合同审查框架中对双方合意的明确认定。

另外，若使用该审查方法，仍有两点值得注意。其一，因为例1 将行政允诺构建为行政法律关系中的类型化单方行政行为或“模式化具体行政行为”，所以对于单方行政行为的合法性审查标准，应不同于定位于作为义务、规范性文件或合同要约的行政允诺的合法性审查标准；其二，根据例1 裁判要旨的逻辑，〔56〕例1 的裁判要旨认为，“当引资人按照文件规定，通过发挥中介作用可客观上促成本地招商引资时，行政允诺关系成立，引资人依法要求兑现相关奖励的权利受法律保护。”参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1 卷），中国法制出版社2010 年版，第108-112 页。一种可能的解读是，即使行政机关拒不兑现的行为还未发生之时，引资人也可起诉至法院。虽然例1 的事实中出现了行政机关拒不兑现允诺的行为，但在面向未来的规范意义上进行讨论时，法院仍然需要阐释的是具体案件中相关行政行为是否侵犯公民“合法权益”以及引资人与行政机关所作行为之间利害关系的问题。

其次，若使用行政不作为的审查方法，那么不同于例1，作为“积极作为义务”的行政允诺并不构成独立的类型化行政行为，而需依附于后续如行政奖励或行政给付等“主行政行为”〔57〕对于“主行为”的称呼，参见张基奎：《行政承诺的法理学分析》，载《中国矿业大学学报（社会科学版）》2005 年第2 期。不过，不同于最高人民法院行政审判庭的主张，作者对行政承诺的范围有所限定，认为这种附随的行政承诺不是严格意义上的行政承诺。而最高人民法院行政审判庭则认为它们都属于行政承诺，只是法律效力上存在不同。参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第95 页。而存在。此语境中的行政允诺只是一种“行政预备行为”，对其行为的性质也需根据后续履行行为是属于行政奖励、行政给付或其他具体行政行为来进行认定。〔58〕参见叶必丰：《具体行政行为的法律效果要件》，载《东方法学》2013 年第2 期。因此，在行政不作为审查方法的展开中，法院不仅需对主行为进行构成要件的辨认，即识别行政机关所允诺的后续行为到底属于何种具体行政行为，法院还需对主行为进行合法性审查。因此，行政不作为审查方法的核心和要点其实在于后续的主行为，而其中行政允诺的功能只是作为“作为义务”帮助后续其他行政行为的实现，而后者应被定位于附条件的单方行政行为。于是，在这一方法的展开中，由《案由通知》和例1 所构建的行政允诺作为独立行政行为类型的意义得到消解。

其中，对于由规范性文件中的内容构成积极作为义务或法定职责的行政承诺，在现今我国的行政法体系中，已有关于规范性文件附带审查制度的较完整依据，不仅包括现行《行政诉讼法》第53 条、第64 条，也包括2018 年《司法解释》的相关规定。不过，即使在司法解释中存在判断规范性文件合法性的要件，在具体的适用中仍然存在着对这些要件的解释空间。因为行政承诺“通常是在法律法规没有明确规定的情况下”作出，“没有明确的法律依据作参考”，〔59〕最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2 卷），中国法制出版社2011 年版，第101 页。因此，在行政允诺类案件中较为突出的争议集中于对“超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围”的解释。而在以非规范性文件的其他形式作出的行政承诺类案件中，“法定职权”也是判断行政允诺行为合法性的一项重要标准。学界或法院一般认为，“法定职权”只要求行政承诺的作出有组织法依据即可，并不要求其具备行为法依据，〔60〕参见如闫尔宝：《行政允诺行为详论》，载《山东审判》2001 年第2 期；龙飞：《对一起政府单方允诺招商奖励行政案件的评析》，载《行政法学研究》2001 年第2 期；章剑生：《行政允诺的认定及其裁判方式——黄银友等诉湖北省大冶市政府、大冶市保安镇政府行政允诺案评析》，载《交大法学》2016 年第2 期。而这种解释“是法院合法性审查规则在行政允诺案件中对依法行政原理的一种学理发展（或者拓展性解释），切合现代行政发展的脉络，满足了现代行政发展的要求”。〔61〕章剑生：《行政允诺的认定及其裁判方式——黄银友等诉湖北省大冶市政府、大冶市保安镇政府行政允诺案评析》，载《交大法学》2016 年第2 期。但若如此，“法定职权”作为一项法定标准，便等于形同虚设，无法发挥其原本应具备的要件功能。

最后，以合同的方法展开审查，同行政不作为的审查方法一样，它也使得行政允诺作为类型化行政行为的意义得到消解。下文将结合双阶理论，就行政允诺类案件中的合同审查方法展开进一步的分析。

（二）以民事手段实现公法目标的司法审查之反思

当法院将行政允诺定位于合同要约并以合同的方法展开审查之时，双方的合意是其中的核心。一方面，围绕行政允诺，行政机关和相对人之间所形成的不是建立在“命令—服从”基础上的传统公法关系，〔62〕参见余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2010 年版，第244 页。而更类似于民事主体之间的平等关系。〔63〕参见闫尔宝：《政府的单方允诺——行政向私法的逃避》，载《人民司法》1999 年第1 期；关保英：《行政承诺不反悔论》，载《河南财经政法大学学报》2013 年第5 期。另一方面，行政允诺的作出，或是地方政府为了通过招商引资发展经济，或是职能部门对公民举报行为进行奖励等，都具有“行为目的的行政性或公益性”的特点。〔64〕最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1 卷），中国法制出版社2010 年版，第111 页。由此可见，行政允诺也是行政主体为完成行政任务或公法目标而所使用的方法或手段，不可因双方处于相对平等的地位而排除行政审判的管辖。《案由通知》以及2014 年修改后的《行政诉讼法》也已经使得这一问题不再具有争议。以例3 和例5 为基础，双阶理论可为在此类以民事手段实现公法目标的案件中如何展开司法审查提供一种思路。

1.判断框架两个层次的呈现

双阶理论起源于德国，最初在讨论补贴贷款的问题时被提出，其后被推广到如公共机构和设施准入等其他相关领域。〔65〕参见邹焕聪：《论公私协力的公法救济模式及体系现代化——以担保国家理论为视角》，载《政治与法律》2014 年第10 期；同时可参见［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000 年版，第426-432 页。随着双阶理论的发展，其表现模式不仅限于“行政处分+民事合同”，同时也包含了“行政处分+行政合同”的模式。〔66〕参见严益州：《德国行政法上的双阶理论》，载《环球法律评论》2015 年第1 期。在我国行政法学界，学者在讨论政府职能的合同外包〔67〕参见杨欣：《论政府职能合同外包中的公法约束》，载《法学论坛》2007 年第5 期。、政府采购〔68〕参见王锴：《政府采购中双阶理论的运用》，载《云南行政学院学报》2010 年第5 期；严益州：《德国行政法上的双阶理论》，载《环球法律评论》2015 年第1 期。、特许使用或经营协议〔69〕参见欧阳君君：《自然资源特许使用协议的性质认定——基于对双阶理论的批判性分析》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2015 年第4 期；李霞：《论特许经营合同的法律性质——以公私合作为背景》，载《行政法学研究》2015 年第1 期。、保障房租赁与买卖法律关系〔70〕参见凌维慈：《保障房租赁与买卖法律关系的性质》，载《法学研究》2017 年第6 期。等问题时对双阶理论有所涉及。根据学者的归纳，双阶理论的学说是将一个生活或法律关系纵向拆解为不同阶段，分别适用不同性质的法规范。〔71〕严益州：《德国行政法上的双阶理论》，载《环球法律评论》2015 年第1 期。那么，不同阶段或层次的客观存在便是双阶理论适用的前提。

纵观目前的典型案例，案件都是在出现了行政机关不兑现、拒绝兑现或未正确兑现承诺的行为之后，才进入行政诉讼。而在这其中，法院需分别对多个行为展开合法性审查。由此，行政允诺类案件中的司法审查，根据审查对象的不同，可被划分为两个层次或阶段，包括①行政主体前期所作的行政允诺以及②行政主体后续不兑现、拒绝兑现或未正确兑现前一阶段中行政允诺的行为，前者是法院判断后者合法性的依据，后者才是原被告双方的争议焦点所在，同时也是法院直接面对并判断合法性的审查对象。只有在对行政允诺行为作出合法性判断的基础上，才能进入第二层次，对被告所作出的实际影响原告合法权益的不兑现、拒绝兑现或未正确兑现允诺的行为进行判断。当然，有时在案件中也会出现除上述①和②之外的其他行为，如在例5 中，被告工作部门所作《引资解释》是对行政允诺的行政解释，但该行为并不妨碍上述两个层次或阶段的存在。

已有学者在对行政允诺类案件进行评析时注意到这种“双层裁判结构”。〔72〕参见章剑生：《行政允诺的认定及其裁判方式——黄银友等诉湖北省大冶市政府、大冶市保安镇政府行政允诺案评析》，载《交大法学》2016 年第2 期；张鲁萍：《行政允诺的性质及其司法审查——基于对司法判决书的实证分析》，载《西南政法大学学报》2016 年第6 期。无论法院采取何种审查方法，将行政允诺定位于“积极作为义务”或“合同要约”，又或是行政法律关系中的类型化单方行政行为，都可在法院的论证逻辑中发现这个有着两个层次的判断框架的存在。但是，在以单方行政行为展开审查的方法中，并不会出现适用民事法律规范作为审查依据的情况，因此，双阶理论只有在合同的审查方法中才能展开。

2.双阶理论的运用

在例5 中，法院提出了应使用“合法性”和“合约性”的双重标准同时检验被告丰县政府的“相关行为”，其中，“合法性”中的“法”，不仅指向行政法法律规范，更是指向民事法律规范及其基本原则，包括诚实信用原则等。不过后者的约束对象是行政机关不兑现、拒绝兑现或未正确兑现承诺的行为，而前者行政法法律规范的约束对象则应同时包括不同阶段中行政机关作出的各项相关行为。其次，“合约性”中的“约”指向行政允诺行为本身，同民事法律规范一样，“合约性”的限制对象只能是判断框架的第二层次或阶段中行政机关不兑现、拒绝兑现或未正确兑现承诺的行为。

更进一步地概括而言，在第一阶段，行政允诺是行政主体为了行政管理或完成行政任务的需要，以规范性文件或如公告等其他形式，根据其法定职权就特定事项单方作出允诺，其规范结构包含行为要件和规范效果，即当一定条件满足之时，行政机关即负有做或不做特定行为的义务。而至少在目前的这些典型案例中，此时都未出现特定的外部相对人。行政允诺不仅受到公法上“是否超越作出机关的法定职权”以及“是否违反法律法规的禁止性规定”等实质约束，同时也受到行政程序的形式限制。对“法定职权”和“违反”的判断将直接影响行政允诺行为合法性的边界。而第二阶段被告拒绝或未正确兑现允诺的行为不仅受到公法的约束，更是受到民事法律规范及其基本原则，以及第一阶段被告所作行政允诺，共三项内容的限制。

不过，需要注意的是，第一，双阶理论只能在合同的审查方法中才能展开，因此双阶理论的应用也受限于合同审查方法的适用条件，只有当案件中出现了如“双方意思表示一致”的特定事实并经法院识别之后才能启动该审查方法。第二，虽然民法理论为合同的审查方法提供了“要约—承诺”的基本结构以构成其形式逻辑的框架，但是，在部分规则的建构上，比如对行政允诺行为的效力认定，出于其仍然属于广义的行政活动范畴以及对外部公众合理信赖的保护，仍然需要以行政法的基本价值和程序规则介入，而不能只是简单挪用民法中的规定。

四、结语

通过上述对典型案件的整理和分析，可观察到在中国行政审判中行政允诺的审查方法所经历的动态发展过程，以及目前所呈现的格局。在例1 中，法院积极回应《案由通知》，将行政允诺塑造成可与行政奖励、行政合同等类型化行政行为相并列的独立行政行为种类，不过，在例1 评析的展开中存在着“模式化具体行政行为”的定位与行政允诺特点中“行为相对人的不特定性”的矛盾。而在同一时期发布的例2、例3 及例4 中，法院不再像例1 一样强调行政允诺属于类型化行政行为，反而通过将行政允诺定位于行政奖励或行政调查不作为中的积极作为义务或合同要约以对案件展开审查。从客观效果上而言，它们消解了例1 塑造行政允诺作为类型化行政行为的意义。

无论是采用单方行政行为还是双方行政行为的框架或方法展开审查，法院面对的其实都是相同的基本事实结构。之所以会出现不同的法律处理框架，是因为法院对案件中特定事实是否属于“双方意思表示一致”出现了不同的理解。这是两种类型的审查方法在适用前提上的不同。而另一方面，在审查依据上，合同的审查方法以及相关的双阶理论为民事法律规范特别是诚实信用原则在行政审判中的适用提供了更为合理的逻辑入口。

至于为何会出现这种脉络上的变化，其中的一种解释是，以合同的方法对行政允诺类案件展开审查，和行政协议、行政合同在中国行政法理论和实践中的兴起存在关联。在此意义上，这种变化也受到立法演进的影响。2014 年修改后的《行政诉讼法》将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议”明确列为行政诉讼的受案范围。在此之后，就有法官提出，政府为鼓励招商引资作出的行政允诺行为属于《行政诉讼法》第12 条第1 款第11 项的“协议”范畴，〔73〕参见郭修江：《行政协议案件审理规则——对〈行政诉讼法〉及其适用解释关于行政协议案件规定的理解》，载《法律适用》2016 年第12 期。行政机关不履行行政允诺即属于行政协议案件的一种类型。〔74〕参见程琥：《审理行政协议案件若干疑难问题研究》，载《法律适用》2016 年第12 期。

2019 年，例5 被选为“行政协议案件典型案例”之一，似乎也是对上述思路的承继。与2017 年公报所登载的文本有所不同的是，最高人民法院这次明确地将此类案件归入行政合同争议的范畴，在定性方面加深了确认。最高人民法院认为，大多数招商引资案件中政府与相对人的行为符合“居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务”，“具备诺成性、双务性和不要式性的特点”。这并不意味着行政允诺研究意义的终结，反而呈现了更多值得进一步探讨的空间。

首先，这种定位和审查方法的运用只是限于和例5 具有相同基本事实的案件，但是对于作为更宽泛意义上的行政允诺而言，如何对其进行判断需要进一步的考量。又例如，若案件中出现了无法被解读为“双方意思表示一致”的情形时，也不适合用这一方法进行解决。而若需在《行政协议解释》框架之外进行判断，是否又会和合同审查方法在体系内呈现逻辑上的不一致，需要思考。其次，回归行政允诺本身，特别是在“行政协议案件典型案例”发布之后，对于行政允诺的构成要件，行政允诺是否具有类型化意义，行政允诺作在《案由通知》中和行政审判实际运行中的法律概念与受案范围、“行政行为”“行政协议”分别为何关系等问题，应当再作斟酌。最后，即使是对于合同的审查方法，仍然值得进一步探讨。例如，在2019 年《行政协议解释》的框架下该如何从合同的成立、效力、履行等方面进一步完整地构建这种审查方法，又如，该如何理解审查规则中的“政府诚信”等。在不少案例的说理中，法院均强调了“政府诚信”的重要性。在《行政协议解释》的发布会上，最高人民法院也多次强调“政府守信践诺机制”。但是，从过去的这些典型案例来看，一方面，法院会借鉴民法中的诚实信用原则来构建“政府诚信”的内容，如例5；另一方面，“政府诚信”又与传统理论框架中对政府行为合法性要求的内容在某种程度上呈现一致性，如例4。

因为本文所着重关注的是由典型案例所客观呈现的行政允诺审查方法，所以在一定程度上受限于这些典型案例的内容以及本文的主题。随着地方政府招商引资以及以民事手段实现公共目标的需求得到扩张，对行政允诺的研究，仍有继续发展的空间。