新形势下基层信访工作的相关思考

2020-11-30常进

法制博览 2020年21期

常进

舒城县人民政府信访局，安徽舒城 231300

一、研究背景

自从十八届三中全会提出改革信访工作制度以来，全国普及网上受理信访制度，以便更好更快地处理群众的合理信访诉求，同时将涉及法律法规和诉讼问题的信访事件列入法治解决轨道，同步构建涉法涉诉信访依法终结制度。随后政府又相继印发和实施了相关意见和办法，强调各地区各部门的协调和配合作用，大幅度提升了信访工作效率。虽然信访工作有了较大的完善，但是在基层信访工作方面仍然暴露出一些问题，只有充分了解基层信访工作的现状，才能促进基层信访工作的优化和改进。

二、新形势下基层信访的现状及原因分析

（一）现状分析

首先，基层上访事件中越级上访的数量激增，已经成为基层上访的主流。近年来，基层部分群众认为上级政府和机关能够更好地解决实际问题，选择舍近求远，直接到市级、省级甚至到北京进行上访，越级上访的事件增长迅速，并且有成为基层信访主要途径的趋势。在实际上访群众中，很多基层上访者直接越过当地村委会、社区向上级政府和机关进行上访，虽然国家针对此问题曾出台《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，但是在实际事件中仍然有相当一部分基层群众不顾及政府工作人员的劝导，越级进行上访。

其次，基层非正常上访事件频发，直接影响了信访制度的实施效果。由于社会的发展和制度的健全，现阶段基层群众上访所涉及的问题比较复杂，给基层信访工作带来了难题，信访部门和机构责重权轻；同时基层信访工作的效果与政府决策、权力评价存在密切的关联，信访工作处理情况成为衡量政绩的重要指标。虽然强化信访工作确实帮助了部分基层群众快速、合法地解决了一些问题，但是也有少数人以信访为由牟取不正当甚至不合法的利益。根据国家《信访条例》的相关规定，虽然提出了“六个不得”，但是对违反上述规定的行为的处理没有进行细化和落实，使得现实信访工作中难以对非正常上访行为进行明确的处置，缺乏相应的法律依据。基层信访工作人员只能加强监督，直接增加了工作量和工作压力，容易出现“越接访工作越被动”的恶性循环。

最后，基层上访事件中以“三农”问题占主导地位。随着国家“三农”政策的调整，粮食直补金额出现递增的趋势，有关撂荒弃耕、流转的土地使用权归属问题成为焦点，尤其是每年的3月底、4月初这一阶段，基层上访量增长比较明显。同时，每年6-8月是农业生产灌溉的高峰期，涉及水源、水量等灌溉矛盾纠纷比较典型。而每年的10月至春节前，基层信访事件又围绕制种纠纷、农民工工资纠纷、困难群众生活保障、采暖问题等显著问题展开。从基层信访案件的构成来看，有关“三农”问题的占比较大。

（二）原因分析

首先，基层干部和群众对信访观念的理解存在误区。从基层信访干部的角度来看，按照过去政绩考核的指标体系的要求，将当地信访人员和信访案件数量作为考核指标，并且提倡信访排名制度。虽然这种不健全的信访处理机制已经取消，但是过去形成的观念仍然影响着现在的政府行为。如果某地信访量较多，则片面地认为当地不稳定。有些基层政府和机关甚至会以牺牲法治为代价想方设法降低上访数量。这些都会对现在的基层信访工作带来负面影响，容易滋生不良风气。从群众的角度来看，信访工作本来是联结政府和群众之间的桥梁，能够让政府及时了解民情民意，群众通过信访实际上是对政府公信力的肯定。但是现阶段，部分群众把上访当做是解决问题的方式，只要敢“闹”就一定能够满足自身需求，甚至是不合理、不合法的诉求。

其次，基层信访工作难度加大的另一个原因是群众利益需求过高。以“信访专业户”为例，通过调查发现，导致部分群众不断上访的根源在于自身利益需求过高。他们认为只要不停地闹访、缠访，就一定会引起相关部门的重视，进而满足自身诉求。同时，有些群众还会蓄意进京上访，通过这种行为对基层政府施加压力，借口上访牟取个人利益。如果上访没有达到个人目标，有些群众就会出现所谓的闹访、缠访等非正常行为，不惜通过制造事端败坏政府形象。另外，很多参与闹访、缠访的群众并没有正确看待国家政策的调整和优化，不去深入了解国家社会保障和社会救助制度，而片面依赖于政府救助的幅度提高，表明上看起来是经济利益驱动，实际上则是心理失衡的结果。

最后，造成基层信访工作难度加大的第三个原因是信访相关法律法规不健全。如果单从信访立法的数量上来看，国家确实做出了很大的努力，与之相关的法律法规和规章制度较多。但是在实践中仍然存在部分信访问题难以诉诸法律渠道进行合理解决。一是因为法律层级不过偶。例如2005年颁布修订后的《信访条例》属于国务院制定的行政法规，难以深入基层信访制度；二是各级地方政府红头文件过多，但强制力不够。虽然各级地方政府都有相继出台针对基层信访案件的各类红头文件、内部文件等，但是只是从管理层面强化下级对上级的服从意识，其约束力不强，缺乏行政强制力；三是涉及基层信访的相关规定不够详细，尤其是非正常上访缺乏处罚的依据。虽然《信访条例》中针对非正常上访进行了规定，但是却并未对其如何处理进行明确规定。在实践中通常会结合《刑法》和《治安管理处罚法》追究相关涉案人员的责任，但是对于某些上访案件中的具体行为难以处理和追求，再加上“慎用警力”执法观念在信访案件中的影响，使得基层信访部门只能对涉案人员进行劝导，而没有行政强制权，容易使得事态恶化。

三、新形势下加强基层信访工作的建议

（一）健全立法和配套制度

虽然国家曾经颁布并修订《信访条例》，但是因为其法律层级不高，在约束信访行为上美有达到预期的效果，因此，应该健全立法，尽快针对《信访法》进行规划、审议，并进行充分的调研，以满足当前信访工作的需要。同时，政府要健全信访相关配套制度，将法律援助、司法救济、《治安管理处罚法》、《刑法》等相关法律法规和规章制度与信访工作进行对接。基层信访工作人员可以通过法律援助制度帮助上访人员获取必要的法律服务，提供经济保障；还可以通过司法救济制度对符合信访要求的上访人员给予相应的救助，积极发挥其解决纠纷和稳定社会的核心作用，减少涉法涉诉信访问题的出现；还可以与《治安管理处罚法》、《刑法》等进行衔接，针对非正常上访行为，尤其是闹访、缠访等不良行为进行合法的处置。

（二）强化矛盾纠纷排查调处工作

优化基层信访工作，还应该积极发挥基层群众工作站的作用，将信访工作与群众工作、社会管理工作进行结合，将基层化解矛盾纠纷的能力和水平进行提升。一方面，应该定期进行排查，及时发现苗头性问题并进行全面登记，同时以说服教育、劝导、帮扶等方式解决尚处于萌芽阶段的问题，避免问题和矛盾激化而导致恶性案件出现。另一方面，基层信访工作人员应该结合基层信访的阶段性特点，对信访频发的时期进行排查和监管，提前做好预防。对于基层重点关注的人员和群众，应该注意其思想和行为动向的变化，切实解决其实际困难，同时在工作中要注意方式方法，切记带入个人情感，让简单问题复杂化。

（三）完善信访信息系统

一方面，基层信访部门应该构建信访信息系统，既能对符合要求的上访群众提供帮助，又能通过资源共享，让其他基层政府掌握信访信息和数据。由于信访工作任务繁重，通过构建信访信息化系统可以将问题进行简化，达到系统处理的效果。另一方面，基层信访部门完善信息化推进的基础条件和设施。在人员编制、工作水平以及硬件设施等方面加大投入，引进专业人才，通过培训和交流提升信访人员专业素质，同时引进信息化所需的硬件设施，以此助推基层信访工作效能的提升。