政府发行债券的法律问题研究

廖子劲

武汉交通职业学院经济管理学院，湖北 武汉 430065

目前，地方政府发行的债券已经成为国家公债中的重要部分，在国外很多发达国家已经将政府债券当作政府融资的主要手段，同时这些发达国家的相关法律也随着债券的发行不断完善。但是我国内部地方政府债券发行起步较晚，所以现在还有许多问题亟待解决。在受到经济危机影响时，发行政府债券可以减少经济下滑对整个社会带来的影响。但是目前我国的地方政府在发行债券时存在着很大的风险问题，很多地方政府由于长期入不敷出，是很难偿还债务的。所以，根据相关问题进行合理的立法是非常有必要的。

一、政府发行债券的现状及问题

目前我们国家并没有针对地方政府发行债券问题的专门性法律以及监管的机构，按照2009年出台的《地方政府债券预算管理办法》相关规定，由地方的人大和财政共同来对政府债券进行监管。在当前情况下，我国地方政府发行债券的合法性仅存在于一些规范性的法规中，并没有宪法和法律的依据，这种法律体系不健全的状态导致了当下政府发行债券过程中存在一些问题。第一，在我国的《预算法》第二十八条中规定地方政府是不可以发行债券的，但实际上，地方政府存在许多隐形的债务，如果不被允许发行债券，将对财政上造成巨大压力，所以要尽快对我国的《预算法》进行修改，为地方政府发行债券提供法律依据。第二，我国对于政府发行债券问题的相关法律比较匮乏，目前只有《预算法》对其进行了相关规定，所以应该尽快制定出针对地方政府债券的法律。第三，与我国地方政府债券问题相关的法律存在许多空白，如对债券的管理机构、管理职责以及监管的权力等都没有给出明确的规定。这种情况使得政府在发行债券时的权威性不足，所以要尽快将合理的监管制度制定出来。第四，在2009年出台的地方政府债券的管理办法中，规定了地方政府在债券的期限截止后，要将本金和利息都上交到中央，然后由中央的财政部门进行代偿，但是这种方式容易出现一些纰漏，使地方政府还债的意识淡薄［1］。

二、构建政府债券法律制度的必要性

随着经济与生活水平的飞速发展，居民对于地方的公共物品的需求也大幅度攀升，但是很多地方的财政收入无法满足如此大的需求支出，如此情形使得很多地方政府在偿还债务方面存在一定的风险。一般政府发行的债券都是收益时间较长的或者是基本没有收益的公共物品项目，这样可以保障政府获得长期且稳定的资金。但是政府本身就具有提供公共物品的职责，而且政府的行为也无法将获得收益作为主要目的，这样就使得政府发行的债券回收收益非常难，利息也是微乎其微。而且在收回获利的期间，很可能由于公共设施的损坏政府又需要支付一大笔费用进行维修［2］。目前国内很多省份都存在赤字亏空问题，有些地方甚至连进行公共资源建设的费用都很难拿出。现有的地方政府发行债券的办法中规定，虽然偿还债券的主体是地方政府，但是如果地方政府无力偿还并发生违约现象，这个风险与责任则落到了中央政府的身上。但是，如果通过合理立法使得地方政府拥有独立的发债权，就可以大大避免上述风险的发生。可以要求拥有好的财政以及信用基础的地方政府方拥有发行债券的权利，并且这些政府可以独立承担起偿还债务的责任。所以，构建政府债券的法律制度是非常有必要的。

三、实施政府债券法律制度的具体建议

（一）政府发行债券的基本原则

在对政府发放债券的问题进行立法时，必须保证其科学合理、合法以及可操作的特性，应结合我国的实际国情，并积极吸取国外的一些经验，同时坚持实事求是的基本原则。我国在对政府发行债券方面的立法具体应遵循的原则为：第一，在建立相关法律时要有前瞻性。因为立法是要求其具有稳定性的，如果经常变动法律就会降低它的权威性，但是现实生活中的实际情况却是一直在发展变化的，所以这就需要立法时要注重前瞻性。政府债券立法需要有着很好的先见能力，对未来的债券市场的发展形势可以有着一定的预先判断，这样才更容易维持法律的稳定性。第二，政府债券的立法在考虑适合中国国情的基础上，要适当借鉴国外一些发达国家的相关立法经验，也就是在立法时要坚持开放性的原则，这样既可以使我国政府债券立法更加优质化，又可以使立法符合国际形势的大致走向，还可以节省立法的成本。

（二）政府发行债券的法律要素

政府发行债券立法时，要明确界定其法律要素。首先是确定发债的主体，地方政府具有一定的资格条件方可成为发债主体：经济发展态势良好、政府内部的职能机构已经确立完善、有稳定的财政收入且近三年没有财政赤字现象、有稳定的项目建设的资金流。具有这些条件的地方政府在偿债的风险上会比较小，方有资格成为发债的主体。其次，要明确发债的对象。一般政府债券的招募资金的方式分为公募和私募两种。如果是公募，面对的群体就是社会的大众；如果是私募，就是要私下里向有限数量的投资人进行发行。募集的方式不同，发债的对象也有所不同。公募是两种方式里比较好的形式，其不仅对建立公开公正的市场机制有所帮助，而且可以降低债券的风险。再次，要确定发债规模。因为如果不对发债规模进行控制的话，很可能会造成政府偿还债务吃力甚至发生危机的现象，而且如果地方政府发行的债券规模过大，会影响到中央对经济的宏观调控。最后，要对责任进行具体明确。在制定法律时，要定期披露负债主体的项目建设以及财务等情况，这样可以使购买债券的个人实时了解资金的动向，也可以将责任的主体落实到具体的个人，还可以很好地防止地方政府滋生腐败的现象［3］。这种形式就是要把地方政府作为一个独立的债务偿还人来处理，有政府人员损害到地方的利益，是要追究其连带责任的。

（三）政府发行债券法律制度的完善

首先，要在法律的明文规定下，将发行债券的主体真实信息进行公开，这对政府债券的发展是可以起到推进作用的。因为购买债券的对象在充分了解到这些真实信息后，会提高对发债方的信任度，而且也可以使地方政府及时收到大众的反馈，从而进行优化。其次，立法要完善信用等级的评级制度。在确保地方政府有良好信誉的基础上，方可发行债券。目前在我国投资领域中失信的情况屡见不鲜，投资者也越来越依赖信用评级做出决定。再次，在立法时要设立风险预警机制。这种机制可以对发行债券时产生的风险进行有效防范。可以通过对相关债务的指标进行具体数据化分析，控制当地的供求均衡，达到风险预警的效果。这种预警机制需要有着畅通无阻的信息交流能力，将相关的渠道进行信息接轨，并严格按照信息的备案要求备案，这样监管的机构就可以对发债主体的信用进行公正的评级。最后，要建立一个健全的社会监督体制，一些审计机构和律师事务所可以对政府债券进行合理的风险评估并给出法律的意见，这些机构可以帮助政府减少在发债时产生的信用以及偿债方面的问题。所以地方政府加快推动法律中介的建立，可以对发行债券起到一个很好的监督与推进作用。

四、结语

对政府债券进行合理立法，就是要防止地方政府在偿债问题上推脱责任。相关法律制度的不完善，使得地方政府在发行债券上出现许多问题。对发债主体的偿债能力分析不清，以及信用评级调查不到位，都会增加债券的风险，导致投资者迟迟不愿迈进，这对地方政府以及投资者双方都是非常不利的。构建政府债券法律机制是一个长期的过程，且发展形式也是动态的。在今后的发展中仍然会出现许多新问题，但这些问题的产生也是促进立法完善的重要因素，可以帮助我国政府债券的法律制度更加成熟化。