完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系研究

陈淑智

中共日照市委党校，山东 日照 276826

一、“三调”的内涵及功能分析

三大调解同属于调解机制的组成部分，其共同特征是纠纷的解决以当事人合意启动为基础，程序简单、方式灵活、成本低，在调解过程中当事人拥有完全的参与权和自由处分权，可以在强制性法律规范的框架下，依据各自的利益追求进行磋商和交易，最后通过讨价还价的方式达成双赢或多赢的结果来解决纠纷。民间习俗、行业规范、道德信仰都可以成为纠纷解决的依据。它们较之司法裁判有着不可替代的功能和作用。

（一）人民调解

人民调解是指在调解委员会主持下，根据相关法律法规、党的方针政策等，用情、说理、依法对当事人进行劝说，使当事人接受调解，从而促成纠纷当事人之间相互做出一些让步，最终能够达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。它以纠纷解决的自治性、民间性为特征，是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。与诉讼相比，人民调解的优势在于：第一，人民调解组织分布广泛、贴近群众、启用方便。第二，以和平对话的方式解决纠纷，融情、理、法于一体，更易于被接受。第三，程序更简单、方式方法更通俗灵活。第四，不收取费用，最大限度地节约了社会和个人纠纷解决的资源和成本。不足主要表现为：第一，人民调解制度虽然有较长时间的实践，但是在实践中仍存在操作性差等问题。第二，调解的过程和方式从规范性上来说仍不够规范，在实践中使用起来比较随意。第三，人民调解协议的法律效力极弱，对当事人的吸引力相对较差。第四，人民调解员队伍不稳定，调解员文化程度和业务水平参差不齐，影响调解质量与效率。第五，缺乏资金保障，影响了人民调解工作的长远发展。

（二）行政调解

行政调解是指在相关行政机关的主持下，按照法律、政策等，在分清责任基础上，通过说服教育，促成当事人双方相互做出一些让步，从而达成协议解决纠纷的活动。其优势为：第一，行政机关调处矛盾纠纷符合我国传统习惯和民众心理。第二，调解主体具有较强的专业性，可以根据不同的行业要求由不同的专业性行政部门进行调解。第三，周期短，程序简便。缺陷是：第一，调解主体缺乏相对独立性和客观公正性。第二，和人民调解一样，调解的过程和方式从程序的规范性上来说仍缺乏规范，在实践中使用起来比较随意，调解的满意度不高。第三，行政调解结果的法律效力不明确。

（三）司法调解

司法调解是指在法院主持下，双方当事人就争议的内容在自愿平等协商的基础上达成协议，由法院予以确认后终结司法程序的活动。司法调解的优势：第一，程序规范。第二，调解主体是职业法律人，即法官或法官助理，具有较强的司法公信力。第三，司法调解结果法律效力高，有强制执行效力，具有较大吸引力。第四，调解可以改善司法裁判质量。第五，司法调解可以填补法律空白。缺陷是：第一，“事实清楚，分清是非”的调解原则混同了调解与判决的法理基础，忽视了纠纷当事人的处分权以及调解协议实乃诉讼契约的本质，制约了调解功能的发挥，同时也增加了诉讼成本。第二，调审合一模式一定程度上损害了司法的权威性和公正性。第三，调解程序启动过于随意，为恣意调解和迟延审判留下了空间。第四，调解反悔权缺乏限制，严重损害了调解的诚信根基，为恶意拖延诉讼敞开方便之门，同时违背了诉讼效益原则，造成诉讼资源的二次浪费。第五，调解时限没有明确规定。容易滋生久调不决现象。

综述所述，人民调解、行政调解、司法调解各有优缺点，相比较而言，人民调解和行政调解存在的问题值得引起重视。为发挥我国调解制度的总体优势，必须将人民调解、行政调解、司法调解工作做通盘考虑，加强三者的联动，发挥其整体效用。

二、“三调”联动的必要性

（一）加强联动工作能够有效节约资源

根据相关法律的规定，司法调解的范围是人民法院受理的民商事案件、部分刑事自诉案件以及附带民事诉讼案件。行政调解大多局限于民事案件、轻微违法行为、权属争议及行政补偿的数额争议及部分刑事自诉案件。而人民调解的范围最为广泛，涉及所有的民事案件和轻微的刑事案件。因此，从上面表述可以看出，三者的调节范围存在较强的重复性。所以，加强联动工作能在矛盾纠纷确定的情况下，选择一种较为合适的调解方法，减少讼累和行政、司法资源。

（二）加强联动工作能提高行政调解和人民调解的效力

根据法律规定，现行三大调解的效力不同。法院的调解协议和判决具有同样的法律效力。行政调解不具有强制执行力。人民调解靠当事人自愿履行，不具有法律上的强制性。加强“三调”联动工作，就可以在现有的法律框架内，对于行政调解、人民调解的效力问题，就能够通过司法确认加以明确，一旦效力明确了，就能在很大程度上提高行政调解和人民调解的公信力，确保矛盾纠纷调完事了。

三、完善“三调”联动工作体系的对策建议

（一）建立“三调”联动领导机构

如前所述，三种调解涉及到不同的部门，而每个部门的性质和职能又各不相同，在具体工作实践中，主动融合的可能性较小。因此，建议在有关部门建立“三调联动”领导小组，统领指导协调督促所属部门开展化解矛盾纠纷工作。在政法委具体领导下，整合司法、信访、公安、城建、劳动、环保、民政等有关职能部门资源，联合协调各方力量，组织运用矛盾排查、听证对话、风险评估等多种手段，对社会矛盾纠纷进行调处化解。

（二）加强和完善人民调解与司法调解的联动

1.在人民法院内部建立调解工作协调指导办公室，这是从机制上健全完善人民调解和司法调解联动的重要举措，通过这种方式可以把广大的人民调解组织发动起来，并根据实践中遇到的新情况新问题及时给予指导，使其功能和作用得以充分的发挥。比如，在实践中出现的调解程序、调解依据、调节协议的规范性问题等都要给予必要的指导。此外，根据最新的法律法规和政策，及时对人民调解员进行培训，促使人民调解委员会在党的领导下依法有序有效的开展工作。

2.在司法实践中，许多民事案件并未进入诉讼程序，这些案件就主要通过调解加以解决，对于已经进入诉讼程序的民事案件，人民调解组织也要在其中参与调解。以上这两种情况都涉及调解和诉讼的衔接问题，主要涉及诉前劝导衔接、诉中调解衔接、适用督促程序衔接、进入执行程序衔接、人民调解组织引导衔接。

3.在案件诉讼过程中，人民调解组织应积极配合人民法院做好纠纷的调解工作，促使纠纷当事人配合法院的调解。同时，人民调解组织在法院作出裁决后应当关注案件的后续进展，包括诉讼执行情况，当事人的履行情况等，避免新的矛盾纠纷的出现，如果再出现矛盾纠纷要及时介入加以调解，防止出现矛盾纠纷扩大化。

（三）加强和完善人民调解与行政调解的联动

1.在有关行政机关、行业、协会建立人民调解委员会，使人民调解与行政调解相结合。当前，随着社会的发展进步，许多传统的社会组织都不复存在，又有一些新的社会组织适应社会的需要应运而生，在这种情况下，在这些新成立的社会组织里面建立人民调解机构就非常必要，可以依托这些社会组织，充分发挥它们各自的专长和资源，和行政调解结合，形成工作合力，就能最大程度地及时把矛盾纠纷化解。

2.在案件提交行政调解过程中，人民调解组织应积极配合有关行政机关做好纠纷的调解工作，促使纠纷当事人配合行政机关的调解。同时，人民调解组织在行政机关作出裁决后应当协助行政机关做好执行或善后工作，关注案件的后续进展，包括当事人的履行裁决的情况等，避免新的矛盾纠纷的出现，如果再出现矛盾纠纷要及时介入加以调解，防止出现矛盾纠纷扩大化。

3.组织首席调解员、律师参与信访接待，与公安派出所联合开展民间纠纷、治安案件调解。