船载集装箱危险货物谎报瞒报查处的执法风险研究

李浩强 广东海事局危管防污流动工作站

1.前言

船载集装箱运输是包装危险货物水路运输的首选方式。基于集装箱水路运输的封闭性，危险货物谎报瞒报导致的危险货物泄漏、火灾、爆炸等水上交通安全事故时有发生，对航运和水域环境造成安全威胁和污染，影响航运业的发展。

针对集装箱危险货物瞒报谎报问题，我国海事管理机构已有相关查处机制，其中存在一定的执法风险。本文对查处船载集装箱危险货物的过程中可能面临的执法风险进行分析，为规避执法风险提供解决思路。

2.现行船载集装箱危险货物谎报瞒报查处机制

对于已申报为危险货物的集装箱，其载运的船舶、托运人或代理人应向海事管理机构办理申报手续。针对集装箱危险货物谎报瞒报为普通货物的违法行为，我国海事管理机构主要有如下两项查处机制。

2.1 目标集装箱筛选和现场开箱检查机制

（1）海事执法人员先从托运人、货主或码头方获取水路货运舱单信息，然后将舱单和托运人信息导入危险货物比对系统，检查是否有危险货物名称或其他可疑情况，如化工企业对某一货物申报的货名为“玉米”等。结合货物名称、性质、始发港等信息筛选可疑目标集装箱。

（2）制作开箱检查通知书并发至船公司和码头，通过协调托运人、代理或码头方，将目标箱提到适宜开箱检查的场地，进行现场开箱检查。开箱过程中需要货主、船方、码头三方在场，并落实安全防护措施。

（3）开箱检查过程中，如发现可疑货物，则要求船方提交相关资料或非危证明。若资料核查有效，则通知船方放行；若资料不足或明显证据表明是危险货物，则取样送检。如证实为危险货物，则提交行政处罚岗位做后续处理。

2.2 举报奖励机制

根据《船舶污染和船舶载运危险货物违法行为举报奖励办法》，任何单位和个人均有权举报船载危险货物谎报瞒报的违法行为。海事管理机构经调查认定举报属实的，在调查处理并对责任人实施行政处罚后，对举报人实施奖励。

3.集装箱危险货物谎报瞒报查处的执法风险分析

3.1 监管资源相对不足导致的风险

集装箱货物水路运输量巨大，海事管理机构监管资源相对不足，尚未做到对谎报瞒报危险货物的全面排查。目前现场开箱检查的主要方式为人工抽查，一方面选箱随意性较大、效率较低；另一方面，在现场检查过程中执法人员难以判断货物名称和标签真伪，部分包装货物如罐装液体等无法查看，暂未形成有效的危险货物识别手段。因此，通过瞒报载运而未被发现和查处的集装箱危险货物不在少数，存在监管不到位的风险。

3.2 主管机关之间信息交流不畅导致的风险

各海事管理部门以及同地区各主管机关之间存在信息孤岛，被管理对象的申报信息不共享，申报的随意性较大，缺乏对危险货物的信息交流和合作，未形成闭环管理和联动机制，存在因信息交流不畅导致出现监管漏洞的风险。

3.3 涉及集装箱扣押费用的风险

涉嫌谎报瞒报的集装箱在扣押期间，存放在堆场过程会产生费用。目前开箱检查所产生的费用目前是由码头方向货主或托运人追偿。而根据《行政强制法》规定，货物在被扣押期间的保管费用由行政机关承担。已对货物承担保管责任的码头经营人，应向行政机关主张保管费用，因此存在被追偿保管费用的风险。

3.4 集装箱扣押场所无保管资质导致的风险

（1）根据《危险化学品安全管理条例》，危险化学品的储存有相关要求及配套制度，普通货物码头无保管危险化学品集装箱的资质及条件。而目前谎报瞒报危险化学品被查获后至取样前，仍存放于原普通货物码头。如危险货物在扣押期间，因码头无保管资质而发生损坏、变质、自燃甚至爆炸、火灾等事故，导致货主或码头方利益受损，可能引发诉讼风险。

（2）部分谎报瞒报危险货物价值不高，可能低于处罚金额。被海事执法人员查获后，可能发生托运方或货主弃货的情况。如集装箱危险货物存放于普通货物码头，同样存在上述风险，也可能引发危险货物存放、转运、保管费用和归属问题等一系列纠纷。

4.规避执法风险的措施

4.1 运用信息化手段高效选箱和助力检查

从监管资源相对不足的现状出发，海事管理机构需要合理运用信息化技术手段，提高筛选可疑目标集装箱和现场开箱检查的效率。

（1）利用船载危险货物集装箱智能选箱系统[2]和集装箱船舶运载危险货物安全管理系统[3]选箱。前者可从大数据平台上抓取船名、航次、货物名称和规格、申报单位、收发货人、货源地等关键信息，通过系统设置风险等级算法，最终筛选出风险等级最高的嫌疑目标箱并实现自动推送；后者可自动将危险化学品名录与来自港口EDI中心的信息进行比对，从而缩小检查范围，并结合人工判断来确定可疑目标箱。

（2）运用“货查查”A PP助力现场开箱检查。海事执法人员可通过输入名称，查询到该货物的性质、类别、运输要求、包装导则、积载隔离、应急措施等信息，进而初步排查货物是否属于危险货物或危险化学品，提高执法效率。

4.2 推进危险化学品全物流链管理

（1）利用科技创新手段，搭建跨部门货物大数据平台，加强危化品安全监管信息化建设，建立危险化学品行业重点监管企业、产品名称、数量、流向、运输工具、从业人员等信息数据库，实现跨部门、跨地区信息共享互通，形成货物大数据平台。将危险化学品生产、分销、仓储、运输、使用和处置废弃等环节和链条进行有效衔接，引入科学的智慧物流体系，实现危险化学品全物流链管理。

（2）在有条件的地区或城市建立统一的口岸服务“单一窗口”平台，实现各口岸部门货物数据共享，完善过程管理、监管执法、信息共享等方面的应用水平，建立各口岸部门之间的互联通报机制，借助海关的货物信息和技术手段等和来推进海事管理机构的查验工作，形成各口岸部门对水路运输危化品齐抓共管、形成辐射合力的良好局面。

4.3 建立开箱检查费用保障机制

（1）制定开箱检查资金预算，设立针对集装箱危险货物现场开箱检查的专项经费，保障现场监管工作有序进行。海事管理机构可向上级提议出台关于开箱检查费用的管理细则，明确可疑危险货物扣押期间产生费用的归属问题。

（2）根据《中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定》，海事管理机构实施监督检查时，有关单位和个人应当予以协助和配合，不得拒绝、妨碍或者阻挠。海事机构可向上级部门提议出台相关管理规定，对疑似危险货物谎报瞒报的集装箱实施短期扣押（如两天内），码头应免收海事管理机构的场地费用。

4.4 建立危险化学品临时储存场所

可由海事部门牵头，向上级部门和地方政府申请设立集装箱危险化学品临时管理专项资金，建立相关资质的危险化学品临时储存场所,配备运输车辆和危险化学品专业转运操作人员。对开箱检查发现的疑似危险化学品，立即转移至临时储存场所，避免长时间放置于无管理资质的码头堆场。