基于善治视域下提升公共突发事件网络舆情治理效果的研究

□张 桢，庄 严

（1.中共开封市委党校，河南 开封 475001；2.中共广西区委党校、广西行政学院，广西 南宁 530021）

网络空间是当下社会治理的重要场域，而公共突发事件网络舆情则是社会风险在网络空间的集中表达。政府作为社会治理的主体，在互联网场域承受着现实社会和虚拟社会的双重压力。十八大以来，党中央针对舆情治理提出“把握好网上舆论引导的时、效、度，营造风清气正的网络空间”“通过网络走好群众路线”［1］等一系列具体要求，习近平总书记提出“治网于草野，取信于草根”［2］的网信治理思想，为善治视角下公共突发事件的网络舆情治理指明了方向。

学界关于网络舆情治理的关注度较高，并将突发公共事件的网络舆情治理作为一个重要的研究课题。研究主要集中在两个层面：首先，在理论层面，大部分研究主要针对网络舆情本身进行理论探讨，例如网络舆情的特征、爆发场域、主体、客体，以及舆情演变规律等领域。此外还有大量研究以近年来不断爆发的网络舆情事件为研究对象，对某个或某类舆情事件进行舆情数据监测，通过数据分析软件或数据模型，利用大数据呈现舆情演变图景。其次，在实践层面，主要集中在网络舆情治理理念和治理方式上。在治理理念上，认为是社会矛盾和观念的冲突导致舆情治理不力。而在治理技术层面，认为是技术或方法运用不当导致舆情治理效果不够理想。例如，谌楠和王恒山主张“网络舆情能够在科学的测量方法和有效的学术解读下，变得清晰，进而对其进行有效的预警和疏导”［3］。理论层面的研究侧重于思辨，研究者从解释说明的角度对网络舆情的演化或治理现状进行探究。实践层面的研究侧重于应用，研究者通过构建模型将抽象的概念或现象数字化或公式化，通过构建模型呈现舆情演化或治理效果，并预测发展趋势，为治理提供格式化建议。相关研究虽然成果显著，但仍有一定的局限性。大部分研究对普遍存在的社会问题进行“割裂式”的考察，将网络舆情治理过程简单看作政府干预和控制的过程。在实践中网络舆情治理仍面临治理效果欠佳或治理成本过高的困境。本文转换研究思路，基于善治理论分析的视角，对网络舆情治理提出切实可行的方法论，提升舆情治理效果，为实现网络舆情的善治目标提供路径选择。非理性判断和过激情绪等负面现象。发挥网络系统的自我协调功能，将舆情风险控制在可控范围，实现公共利益最大化，达到善治的最佳状态，实现社会治理的终极目标。

一、善治：社会治理的终极目标

善治是一种理想的治理状态，是社会治理的最高境界，是现代政府治理的终极目标，尤其强调最大限度建构公共利益的均衡化。“善治”最早源自于老子的《道德经》：“上善若水。水善利万物而不争，处众人之所恶，故几于道。居善地，心善渊，与善仁，言善信，正善治，事善能，动善时”。这句话集中体现了老子尊重民意，构建从善如流的社会治理的大智慧。西方理论视域下“善治”的本质是公民作为社会治理的主体，与政府协同治理公共生活，并与政府达成一种正和博弈的伙伴关系，最终实现公共利益最大化的社会治理过程。相比较西方，中国特色社会主义视域下“善治”的基本要素包括：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁以及公正［4］。这些都与突发公共事件的网络舆情社会治理目标高度契合。作为国家权力向社会的回归，“善治”的过程就是一个还政于民的过程。“善治”的基础与其说是在政府或国家，不如说是在公民或民间社会［5］。

依照北京大学政府管理学院俞可平教授的观点：“政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色。但是，已不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任。”［6］在突发公共事件网络舆情风险逐步形成和扩散时，通过网民之间的互动交流、比较甄别，发挥网络大V 的积极作用，在一定程度上能够消解网络谣言、

二、我国突发公共事件管理体系的现状

随着社会的不断发展，我国突发公共事件管理体系不断完善，尤其在网络舆情治理方面取得了显著进步，应对能力明显提升。逐步发挥主流媒体的舆论引导功能，传播正能量，同时兼顾公平正义，弘扬了社会主旋律。

（一）突发公共事件应急管理体制已经形成

我国突发公共事件舆情应急管理体制已经初步形成，地方政府应对突发事件的能力不断提升。从中央到地方政府己逐步建立起一个“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的公共危机管理体制。国务院办公厅设置了国务院应急管理办公室，承担全国应急管理枢纽工作，全国30个省（区、市）成立或明确了办事机构，96%的市级政府和81%的县级政府成立或明确了公共危机管理的常设机构，同时设立办事机构［7］。突发事件舆情处置主管部门包括民政、司法、卫生、信息以及地方政府，共同对社会风险进行预防、预警、监督、协调和解决。

2018 年，中央政府通过对13 个职能部门的整合，组建应急管理部并在各省设立应急管理厅，遵循“边组建，边应急”的原则，初步建成中国特色应急管理体制：统一指挥、反应灵敏、上下联动、平战结合、专常兼备。并不断实现由单一灾种逐渐向全灾种应急管理转型优化［8］。职责比国务院应急管理办公室更具体，更有利于应对各种突发公共事件，应急管理机构实现了综合应急管理模式的转变。

2020 年初，突如其来的新型冠状病毒在全国大规模爆发，我国紧急成立了由政府统一指挥、国家卫健委牵头、32 个部门组成的应对新冠肺炎联防联控工作机制，召开多场联防联控机制新闻发布会并做出科学高效的安排。充分体现我国应对突发公共事件能力的显著提升，政策迅速化、施策精准化、措施具体化，各省之间、各政府间、部门间联防联控工作逐步向有序化演进，效率不断提高，联动效应和动员能力明显加强。

（二）突发公共事件网络舆情治理的法律制度不断完善

近几年来，国家不断加强网络内容建设，为了营造风清气正的网络空间，对法律法规中滞后于网络发展的内容进行修改、完善和补充，出台一系列法律制度加强网络舆情治理的制度建设。如《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》《互联网信息服务管理办法》《关于维护互联网安全的决定》《信息网络传播权保护条例》《中华人民共和国政府信息公开条例》《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》《关于进一步加强移动通信网络不良信息传播治理的通知》［9］等，确保网络舆情治理有法可依，有章可循。

三、当前由突发公共事件引发的网络舆情治理面临的挑战

当前，为了不断提升国家治理体系和治理能力的现代化，由网络事件引发的舆情治理已经成为国家社会治理的重点内容之一。由于网民数的激增，暗流涌动的网络舆情随时都有可能引爆互联网空间，其溢出效应潜移默化地对社会的稳定与安宁构成了潜在的的威胁［10］。进入新媒体传播时代后，各级党员领导干部都不同程度提升了对网络舆情治理的重视度，提高了管网治网的意识和方式方法，但在现实操作中依然不断遭遇着治理成本居高不下以及网络舆情治理效果难以让人满意的瓶颈。细究其主要原因，体现在如下三个方面：

（一）官方新闻发布水平亟待全方位提升

众所周知，当公共突发事件不期而至地爆发后，官方新闻发布的技巧和水平某种程度上决定着网络舆情发展的走势与其各级党委政府应对的成效。基于善治视域下的相关理论，我们重新审视过往，由于官方的新闻发布没有起到扭转舆情风向的关键性作用，国内的一些重大突发公共事件非常遗憾地错过了最佳的信息发布时机，最后导致网络舆情因为没法控制而持续发酵，导致公共突发事件的网络舆情治理成为各级各类党委政府的心头之患。回顾近些年一些典型的公共突发事件的新闻发布场景，约定俗成的对策与路径往往很容易忽略民众急需解决的一些核心问题，使得不少策略不仅难以化解网络舆情风险，反而导致网络民意的剧烈反弹。例如在“云南丽江女游客被殴打导致毁容”的典型事件中，云南省旅游局针对众多网民的批评没有进行较为妥当的危机公关处理，反而采用针尖对麦芒的强硬态度去互怼，非常被动地被推至网络舆论的风口浪尖，最终不得不接受网络舆论的声讨［11］。此外，反观此类典型案例，如要用成功高效的新闻发布会的水平衡量，其新闻发言人的话语表达方式和话语体系也亟需转变。比如，类似“情绪稳定”俨然已经成为新媒体传播时代各级各类新闻发布中一个非常敏感的词汇，并作为新闻发布会中一个典型的刻板印象深深刻录在广大民众的记忆词典之中。以至于广大网民只要看到“当事人的家属情绪已趋于稳定”，“事发所牵连的广大民众情绪稳定”，“整个社会的情绪也较为稳定”等诸如此类的话语表达之时，对公共突发事件新闻发布的效果在第一时间就大打折扣，从而导致社会公信力的极大损伤。本来官方是为了试图用约定俗成的表达方式来安抚、影响、示范和引导社会舆论，但不曾想到这一话语表达方式其实是西方传播学理论中前互联网时代背景下局限性的“魔弹理论”的产物，而与当下日新月异的互联网技术背景下网络舆论的媒介生态环境早已脱节。因此，对于公共突发事件的官方新闻发布，应本着换位思考，密切联系群众，切忌自说自话，本末倒置。

（二）网络舆情综合治理所需的专业人员力量亟待增强

当下，由于突发公共事件的频发性，尽快提升网络舆情社会治理的意识与观念逐渐深入人心。令人遗憾的是，常常在重大突发公共事件爆发之后，由此引发的网络舆情综合治理的效果总是感觉有很多差强人意的地方。究其根本，其核心还是各行各业尤其是众多基层单位缺乏网络舆情监管的相关专业人士，由此对照由公共突发事件而引发的网络舆情危机公关处置的专业化水平更是差距巨大。伴随着5G 时代的来临，大数据、人工智能、云计算、区块链、算法推荐等高科技带来的传播技术潜移默化地影响并重组着互联网舆论建构的新格局。纵使媒介生态环境发生日新月异的巨变，但是由互联网技术差异造成的信息壁垒仍不可避免地大量存在。这无疑对改进互联网媒介生态环境的综合治理提出了更高层次的技术支撑与要求。尤其是各种网络舆情监测软件的高频率运用，特别是能有效提升因公共突发事件而引发的网络舆情处置的精准度，但这样相对单一的网络舆情治理只是迈出了第一步，综合运用多种高新科技手段成功化解复杂多变的网络舆情才是终极目标。因此，为了有效应对各种难以预测的公共突发事件，当前最为棘手解决的问题应该是通过常态化和专业性的相关培训确实增强从事这项工作专业人员对于网络舆情甄别的敏锐度，特别应该尽快提升这一人群的网络媒介素养、互联网时代的信息传播技巧，以及对新媒介、新技术和高尖科技手段熟练运用的掌握程度。为此，亟需尽快组建网络舆情应对的相关专业化团队力量，为有效增强由公共突发事件而导致的网络舆情治理能力提供有力的保障。

（三）相关部门为更高效地应对网络舆情而建立的通力协作的联动长效机制还需进一步完善

公共突发事件往往因为不可预测性使得其网络舆情的应对总是有一定的滞后性，而且在短时间内要解决和平息往往牵涉很多的相关职能部门。而网络事件背后的专业技术问题又具有复杂性和特殊性，造成以往很多公共突发事件的信息发布亦或是新闻发布会答记者问时滋生了不少饱受诟病的瑕疵。比如，回顾近些年爆发的诸多公共突发事件中，尤其是饱受争议的“天津港爆炸案”新闻发布过程，在前后举行的多达六次的新闻发布会过程中，包括信息发布源头、参加的相关人员以及官方层级的回应等不少内容居然出现了各方口径不统一的囧状。而且最熟悉实情的相关责任部门负责人居然多次缺席新闻发布会，导致新闻发布会上出席的好几个新闻发言人由于对事件的进展情况掌握极其有限，而又担心因为回答不精准使得其他涉事部门卷入舆情的焦点，往往用非常生硬的“不太清楚”“目前情况不详”的方式敷衍回答，最终因为其简单粗暴的无效应对使其成为该事件舆情爆发的导火索。因此，我们今天回头反思“天津港爆炸案”舆情应对最为失败的原因之一就是在整个舆情应对过程中各相关部门之间缺乏高效的统筹协作［12］。

四、走向善治的突发公共事件网络舆情社会治理的策略

随着时代的发展，我们对网络传播规律的认识不断深入，已将互联网这个“最大变量”变成了我们党执政建设的“最大增量”。各级党委和政府虽已告别“谈舆色变”的时代，但是随着社会需求的多元化趋势进一步加快、各类自媒体的推陈出新以及社会热点问题层出不穷的涌现为突发公共事件网络舆情的社会治理提出了“善治”这一更高的要求。

（一）舆情治理需从源头发力

随着网络已经成为生活中不可缺少的重要部分，网络与现实的界限也越来越模糊。民意在网络上的集中表达已经成为舆论最重要的组成部分。而由业缘、学缘、地缘、趣缘集结在一起的网络群体逐渐成为网络舆论中不容忽视的重要力量。这些圈层和网络群体在线上线下互相连通，形成社会发展的重要“变量”。这个“变量”一旦引导不当就会成为网络舆情事件的导火索，而引导得当就会成为社会发展的重要“增量”。如何将“变量”转变成“增量”，是网络舆情应对过程中最重要的环节。首先是要熟悉这些圈层或群体的特点，将其作为社会治理的源头，敏锐扑捉这些群体背后所隐含的社会心态，这将有助于及时把握舆情发展苗头和动态趋势。在准确掌握网络群体的社会心理的基础上，协同社会治理各个主体共同引导这股变量，控制舆情风险，让舆情治理朝着善治的目标迈进。

（二）提高新闻发布水平，官方回复要有温度

突发公共事件网络舆情出现后，成功的新闻发布会起到舆论场“压舱石”“定音鼓”的积极作用。但是也有部分新闻发布由于措辞不当、语气生硬、官话套话、缺乏情感沟通等问题，非但没有引导舆论，反而成为激化矛盾的导火索，甚至成为舆论“炮轰”的靶子。

首先，官方新闻发布因直面公众、直面舆情，在语言方面更应考虑大众的诉求。做到“民有所呼，我有所应”，积极回应群众关切点，切忌官话套话。尤其在重大安全事故发生时，在重大的人员伤亡面前，新闻发布不能为了表示领导重视，一味罗列各级领导职务、姓名，再加上“百忙之中”或“领导亲自指导救援”等带有语言吹捧的措辞，而忽视公众更关心的事故原因以及伤亡人员等具体情况。在语言措辞上，更不能故作镇定的用“家属情绪稳定”，“人民生活未受影响”等僵化冰冷的措辞去掩盖人员伤亡的事实，这样反而会过度透支官方公信力，激化群众的不满情绪。官方新闻发布在发布信息的同时也要表明态度，充分表示出诚意，让群众感受到政府部门有担当、有诚意、有温度的诚恳态度。在出现人员伤亡时，要通过伤员救治和情绪安抚等扎实的工作体现对生命的尊重与敬畏。

其次，在舆情处置过程中，尽快查明事故原因，对责任人依法依规严肃问责，体现政府部门绝不姑息、严肃处理的决心和诚意。在信息披露时，要避免使用过于绝对的语言，谨慎用语，不要急于对事件盖棺定论，为事件地解决及可能地纠错留下空间和余地。

（三）建立动态回应的舆情应对机制

突发公共事件的网络舆情往往呈现出此起彼伏，一波未平一波又起的状态，因此一次回应难以达到引导舆论走向，化解舆情风险的目的。因此只有建立动态回应的舆情应对机制，才能真正引导舆情走向，防止舆情恶化升级。突发公共事件舆情如果牵涉面广、敏感度高、质疑多并出现舆情反转或谣言滋生的情况，政府部门就需要采取动态回应的应对机制。既体现出官方的高度重视，维护政府公信力，为问题的解决争取有利时机，同时也有助于打消群众不安情绪，满足公众知情权和监督权，掌握舆论话语权，成功引导舆论走向。

有效的动态回应首先要把握好时效性和节奏感。回应次数与时间间隔都是重要环节。根据事件调查进展情况以及最新舆论反馈，灵活掌握回应的时间，做到前后有序衔接。例如，在浙江温岭槽罐车爆炸事故中，在短短的10个小时里，连续进行7次信息发布，及时向外界传递事故救援救治信息。信息发布密度强、节奏稳，成功化解舆论风险。在动态回应的过程中，要坚守“先描述事实，后解释原因”的信息发布原则。要针对舆情的轻重缓解，先后顺序进行回应，确保前后信息发布一致，一定避免漏洞，积极维护官方回应权威性。在舆情爆发初期首先开展风险评估，采取积极主动的策略化解舆情危机。在爆发期和发酵期针对事件主体，责任划分、问责、安抚等多个环节采取动态精准回应。在事件平息后，切忌出现舆情烂尾现象，要主动消除负面影响，做好形象修复。

结语

随着5G、大数据、区块链等现代传播技术的深度融合，网络技术的革新对突发公共事件网络舆情治理提出了更高要求。既要充分利用好区块链、大数据等新技术控制违规违法信息的蔓延和传播，及时防范和化解舆情危机，又要充分发挥网络舆论给予民意表达、建言献策和民主监督的功能，实现善治的终极目标，并加速推进国家治理体系和治理能力现代化。