论党内法规与党内规范性文件的关系

□刘长秋，史 聪

（上海社会科学院，上海 200020；温州大学，浙江 温州 325035）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将党内法规体系建设纳入全面推进依法治国的总目标之中，不仅使得依法治国战略在我国进入了全面依法治国的新阶段，而且极大地充实和丰富了中国特色社会主义法治理论的内涵，使得国家法律与党内法规成为我国全面推进依法治国这一车之两轮、鸟之两翼。在此背景下，学术界加大了党内法规方面的研究力度，涌现出了大量相关成果，这对于推进依规治党乃至全面依法治国具有重要的意义。但是，目前理论界有关党内法规的研究更多的是围绕党内法规自身而展开，对于与党内法规密切相关的党内规范性文件的探讨还不多，以至于在党内法规建设实际工作中，不少人还无法准确把握党内法规与党内规范性文件之间的关系，甚至有人将二者混为一谈。实际上，党内规范性文件尽管不是党内法规本身，但却与党内法规有着极为密切的关联，它也是中国共产党依规治党必不可少的规范，是党内法规制度体系的重要组成部分，其在管党治党实践中的作用并不亚于党内法规本身。基于此，本文拟就党内法规和党内规范性文件的关系进行研究，以期在推动学界同仁进一步关注和重视该问题的基础上，对党内法规制度建设提供参考。

一、党内法规、党内规范性文件及其各自的含义

党内法规与党内规范性文件是全面从严治党的基本制度保障。在管党治党过程中，党内法规与党内规范性文件都发挥着极为重要的作用，并共同构成党内法规制度体系。

关于党内法规的含义，不同的学者做出了不尽相同的界定。有学者认为，党内法规是指“由中国共产党制定的，反映党的意志，以党组织和党员的权利和义务为内容，以确认、保护和发展党内关系和党内秩序为目的，以党内约束力保证实施的行为规范体系或行为规范的总称。”［1］也有的学者认为，“党内法规是党内具有一定级别的组织制定的，为着规范党组织工作、活动和党员行为，是成文形式的党内规章制度。”［2］还有的学者认为，党内法规是“有权主体按照规定程序制定或认定的，反映党的统一意志，调整党务关系，规范党务关系主体行为，并由党内强制力保障实施的具有特定外在形式的规则体系。”［3］2013 年5 月印发的《中国共产党党内法规制定条例》第2 条第1 款将党内法规界定为“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”［4］而2019 年8 月修订的《中国共产党党内法规制定条例》第3 条第1 款则将党内法规重新界定为“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”［5］以上定义为人们把握党内法规提供了一个大致的坐标，但显然过于笼统和模糊。我们认为，作为依规治党中的一个基础性概念，党内法规是党内有法规制定权的主体制定的对党员以及相应党组织而言具有法律性质的规范性文件，是党内规范性文件中的一种，是具有法律性质的党内规范性文件。

在法理上，规范性文件是一个含义较为广泛的概念，它不局限于法律领域，“主要是指具有规范性（即规定权利和义务）的、适用于不特定对象的各种文件”［6］，包括由党组织制发的党内规范性文件、由行政部门制发的行政规范性文件，以及由其他机构（如人大、政协、法院、检察院等）制发的其他规范性文件。本文所探讨的规范性文件仅指党内规范性文件，而党内规范性文件有广义与狭义两种解释。广义上的党内规范性文件是指包括党内法规等在内的所有旨在调整党内关系的规范性文件，换言之，党内法规本身就是一种具有法律性质的党内规范性文件；狭义上的党内规范性文件则是指除党内法规之外的其他党内规范性文件，“是指各级党委在履行职责过程中形成的，具有普遍约束力且可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行上级党委决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。”［7］而一般人们所讲的党内规范性文件通常是指将党内法规这类特殊的党内规范性文件排除在外的其他党内规范性文件，亦即狭义上的党内规范性文件。本文所探讨的党内规范性文件显然也是狭义上的党内规范性文件。这些文件通常不以条款的形式表述，而多以决议、决定、意见、通知等形式发出。实践中，通过制定和下发规范性文件的形式，将党的政策和主张传达落实到各级党组织的工作中，已经成为实现党的领导的重要途径。而各级党组织在开展工作过程中所制定发布的决议、决定、意见、通知等党内规范性文件，基于其规范性、外部性和反复适用性，与党内法规共同构成了党内法规制度体系，在党内活动及国家政治生活中都发挥着重要作用。

二、党内法规和党内规范性文件的联系

党内法规和党内规范性文件作为党内具有普遍性意义且能够反复适用的规范，都是管党治党不可或缺的制度规范，其所规制的内容都包含了党组织活动及党员的行为，二者都属于制度治党需要依赖的制度范畴，这使得二者具有极为密切的联系。

（一）二者都具有鲜明的政治性

党内法规与党内规范性文件都是政党政治的产物，是党从事政治活动的需要，也是党提升执政能力的必要保障。党内法规作为党内具有法律性质的规矩，是党推进全面从严治党的客观需要。党内法规借助其比国家法律更为严格的内容和更高的要求来体现党的先进性并保持党的纯洁性，是强化党的自身建设这一伟大工程的重要制度保障。“党内法规要服从并服务于党的政治属性和政治目标。从功能上来看，党内法规是改进和巩固党的领导，更好实现党的领导目标的内在制度保障。”［8］而党内规范性文件作为党的各级组织及其工作部门在履职过程中形成的文件，则是细化党内法规规定，贯彻落实党内各项规章制度的客观需要。无论是党内法规还是党内规范性文件，其产生和存在的目的都是基于党内治理的需要，是为了确保和实现党内法治，维护党内秩序的必然选择，二者都服从和服务于提高党的长期执政能力以永葆党的执政地位这一党的基本政治目标。离开了党的政治目标，党内法规与党内规范性文件都将失去其存在的价值。就此而言，党内法规与党内规范性文件都具有鲜明的政治性。

（二）党内规范性文件是党内法规的有力补充

党内法规作为适用于党内的“法”，亦即党的“家法”，具有非常鲜明的规范性要求，其规定通常较为宏观和抽象，这是其作为法的一般特性所决定的。党内法规不可能事无巨细，将党内的一切活动都统摄其中，而只能提供一些基本的行为规范供全体党员及各级党组织遵循。如何具体实施党内法规，将其中的规定落到实处，就不可能依赖党内法规自身，而需要依仗党内法规之外的相对更为细致的党内规章制度。不仅如此，党内法规作为法所必然具有的抽象性与笼统性以及其作为法规而在制定方面所必然具有的程序性要求决定了其不可能面面俱到，这使得党的自身建设的某些方面必然会有一些难以被及时纳入党内法规规制的领域，从而形成制度盲区。相较党内法规，党内规范性文件更具有政策性特征，其内容往往更为具体，且可以依据政治形势的变化而针对党内法规所未触及的领域出台一些规则或制度，从而为各级党组织及其工作部门、相关党员提供了比较明确具体的行为指引，有助于更好地推进全面从严治党，使全面从严治党落到实处、落到细处。就此而言，在贯彻落实全面从严治党方面，党内规范性文件是党内法规的有力补充。

（三）党内法规是党内规范性文件的基础

党内法规与党内规范性文件都是适应管党治党需要而产生的党内规矩。其中，党内法规作为党内具有法律性质的规矩具有基础性地位，是管党治党的基础，而党内规范性文件作为党内法规的重要补充，则是以党内法规为基础的。党内法规是治国理政的法治思维运用到管党治党领域的制度要求，是党内规范性文件的底线规定，党内规范性文件只能在党内法规允许的范围内制定，其内容和要求不得违反党内法规的规定，尤其是不得降低管党治党的标准和要求。党内法规是各级党委和党组织权力配置和活动的根本依据，它体现着党的理想信念宗旨，是管党治党的标尺，为党的先进性与纯洁性之保持提供了“法”的保障。作为党内法规的必要补充以及党内法规制度体系的重要组成部分，在管党治党方面，党内规范性文件的制定和实施必须奉行“帮忙不添乱，到位不越位”的关系理念，以有助于确立和形成党内法规制度体系，实现管党治党的法治化使命，而不能对党内法规的权威形成挑战。

（四）党内规范性文件是党内法规的重要制度来源

党内法规作为一种法，相对党内规范性文件而言更具规范性方面的要求，也更具有稳定性方面的要求，“党内法规一经制定发布，其规定不得随意和频繁变更。”［9］这使得党内法规的制定往往相较于党内规范性文件而更为严谨和慎重。而在法治理念已深入人心的宏观背景下，全面从严治党往往要求制度建设的全覆盖，以使管党治党没有缝隙、不留死角，而党内法规作为法的严谨性要求决定了其自身的出台必须建立在相对成熟的基础之上。在此之前，通常需要由规范性与严谨性要求弱于党内法规的党内规范性文件来填充制度空缺，待条件和时机成熟后再将其转化党内法规或制定新的党内法规。“党内法规具有强规范性，属于广义上的规范性文件。事实上，在相关规定出台之前，制定机关大量使用了规范性文件名称作为党内法规的名称。”［10］因此，很多党内法规实际上是由党内规范性文件转化而来的。实践中，很多暂时不宜由党内法规来规范的具体事务，通常会先以规范性文件的形式发布，之后再转化为党内法规。就此而言，党内规范性文件是党内法规的重要制度来源，是党内法规制定的前奏。

三、党内法规和党内规范性文件的区别

党内法规与党内规范性文件尽管都是管党治党制度需求的产物，也存在极为密切的关系，但在法理层面上毕竟是两种不同的制度范畴。这使得二者在管党治党方面尽管都发挥着重要作用，甚至可以相互补充，彼此支持，协同配合，但却需要我们把握其各自的边界，不能彼此取代。

（一）二者制定主体不同

党内法规的制定主体仅限于党内专门机关，也即《中国共产党党内法规制定条例》明确规定的中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委①。这些机关不仅可以制定党内法规，也可以根据其履行职责的需要而制定党内规范性文件，实际上具有党内法规与党内规范性文件两种规范的制定权。党内法规作为党内具有法律性质的规范性文件，其制定主体是有着相对严格和明确的限定的，除了《中国共产党党内法规制定条例》规定的主体之外，其他党内组织都无权制定党内法规。而党内规范性文件则不同，党内规范性文件并不是具有法律性质的党内规矩，这些规矩尽管也必须为相关的党员及党组织所遵守，但并不具有像党内法规那样的法律约束力，不是法律性质的规矩，其制定主体并没有被党内法规加以任何限定，相对更为广泛，所有能够行使党内权力的组织都可以制定党内规范性文件。换言之，党内规范性文件的制定主体除了党内法规的制定主体之外，还包括党的其他组织以及各级党组织的工作部门，其制定主体的范围要远大于党内法规制定主体的范围。

（二）二者调整范围不同

党内法规的调整范围由《中国共产党党内法规制定条例》进行了严格的限定，即党内法规主要是规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度，在制定和适用上更具有规范性，所调整事务往往与党直接相关，“即这些法规必须是有关党的建设的法规，既是党用来管党的法规，也是党用来治党的法规，是事关党的建设、党的发展甚至是党生死存亡的法规，无关乎党的建设的法规不在其列。”［11］而党内规范性文件则不同，其调整范围不仅包含党组织的工作与活动以及党员的行为，还可以包括对党中央决策部署的贯彻落实、对经济社会发展的指导、对党组织及党员权利义务关系的调整、对党的建设的加强和改善等方方面面的内容，其适用范围既可能是针对党员及党组织的行为，也可能是贯彻落实某项国家政策，其规范性要求要远弱于党内法规。相比之下，党内规范性文件的调整范围要广于党内法规，其在管党治党方面发挥作用的空间要更大。

（三）二者发布形式不同

法作为一种行为规范，具有公开性方面的基本要求。这是作为制度理性产物的法所内含的一个基本要求。党内法规作为我国社会主义法治体系的重要组成部分，作为一种法，也需要遵循这一要求。为此，作为党内“立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》明确规定了党内法规公开性的问题。该《条例》第29 条第3 款明确规定：“党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布。”［5］换言之，党内法规应当以公开为原则而以不公开为例外［12］。党内法规作为党的”家法”，作为我国社会主义法治体系的重要组成部分，无论从法理上还是从党内“立法法”的明确规定上，都具有公开性方面的要求。但相对而言，党内规范性文件则没有公开性方面的必然要求，因为其只是规范性文件，属于制度的范畴而不属于法的范畴——尽管在全面依法治国的背景下其也会受到法的影响。而且，党内规范性文件中有很大一部分处理的都是一些具体的问题，其中的很多问题基于政治方面的考量而具有一定的涉密性。这样，很多不宜公开的党内事务就更多地借助党内规范性文件的形式予以规范或发布，而通常不会以党内法规的形式予以规范。

（四）二者规范性要求不同

党内法规作为法，是我国社会主义法治体系的重要组成部分，其制定与适用需要遵循法的要求，相对更为尊重并强调程序，强调通过程序正义来确保实体正义，是在管党治党方面奉行法治思维的必然结果。而党内规范性文件尽管也具有规范性，但并不属于法的范畴，对于程序正义的要求要远远弱于党内法规。基于党内法规相对更为规范的要求，党内法规的制定往往需要有专门的规划，遵循法定的程序，且其内容有着相对更为严格的要求。所以，《中国共产党党内法规制定条例》第6 条规定：“党内法规一般使用条款形式表述，根据内容需要可以分为编、章、节、条、款、项、目。”［5］而党内规范性文件则旨在确保党及其各级组织活动的目标指向性与针对性，其制定并不要求有规划，其制定程序也没有党内法规那样严格和规范，且其内容也不要求以条款形式来加以表述，相对而言更具灵活性。概而言之，党内法规具有相比于党内规范性文件更浓的法律性和更强的规范性。

四、党的制度建设工作中应注意区分党内法规与党内规范性文件

一方面，党内法规与党内规范性文件作为管党治党的制度要求，同时也是管党治党的制度成果，其制定和实施都服从并服务于党的政治需要，以确保党的长期执政为目的。正是因为如此，在党内法规实际工作中，二者的备案审查往往适用同样的要求，遵循类似的程序，即都受到《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的调整，党内规范性文件也往往被作为党内法规制度建设的一个重要组成部分。另一方面，二者之间的区别决定了其性质和地位有着明显的不同，不能将二者相互混同，在实际工作中必须明确二者之间的界限，使其能够在管党治党方面协同发挥作用。然而，实践中，一些部门往往对二者辨识不清，在制定、印发、备案审查以及其他相关工作中经常出现将二者混同的现象，将原本适用于党内规范性文件的要求适用到党内法规上，或者反过来，将党内规范性文件视同党内法规。这一点，在一些部门和地方对待这两种不同制度规范的公开性问题上表现得尤为突出。如前所述，在发布的形式上，党内法规与党内规范性文件有着完全不同的要求，党内法规作为一种法，其发布需要遵循法的要求。法对个体行为人具有指引、评价、预测、教育和强制等作用，但这些作用的发挥是以其内容能够被人知悉和了解为前提的。换言之，行为人需要先了解法并掌握法的内容，才能具体把握法的要求，也才能够借助这些要求来调整自己的行为，从而使之符合法的要求。否则，法就无法发挥其规范作用，而法治的目标也就难以实现。党内法规作为党的“家法”，作为调整党员及党组织行为的规范，显然也具有这方面的要求。为此，需要党内法规尽最大可能地公开。党内法规是党内具有法律性质的规矩，是党员以及各级党组织行为的边界。显然，这些边界只有让广大党员干部充分知晓才能够发挥其行为边界的作用。党内法规只有尽可能公开并为所有党员所知晓，才能够被其更好地了解和遵守，从而真正达到管党治党的目的，并以此助推全面从严治党。因此，党内法规相比于党内规范性文件而言具有更为严格的规范性要求，且一般应当公开，不公开的情况只是少数例外。而党内规范性文件通常具有更强的政治要求，其内容与规范事项往往具有一定的涉密性，因此，无论是《中国共产党章程》还是《中国共产党党内法规制定条例》都没有对党内规范性文件的公开性做出任何明确要求，换言之，党内规范性文件作为管党治党的制度可以不公开。

从目前来看，党内法规在公开性方面还存在着一些问题，尤其是在地方性党内法规的公开性问题上。尽管《中国共产党党内法规制定条例》明确规定“党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布”［5］也适用于地方性党内法规，但部分具有地方性党内法规制定权的地方党委在具体制定和实施地方性党内法规时却将地方性党内法规混同于党内规范性文件，并依照党内规范性文件的要求和形式在党内印发，而没有像中央党内法规那样向社会公开，甚至在党内也还没有做到完全公开，一些地方性党内法规甚至只印发到具有一定级别的党员干部手中，没有对大多数普通党员公开。这不仅混淆了党内法规与党内规范性文件的区别，而且也不利于强化党的建设，不利于广大党员及时了解和掌握地方性党内法规对党员行为的要求从而认真遵守这些法规。

从逻辑上来说，坚持全面从严治党，提高党的长期执政能力，就要加强党内法规制度建设，正如如党的十九大报告指出的那样，需要“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”［13］而理顺党内法规与规范性文件的关系，使二者紧密配合、协同互动，则对于“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”而言，至关重要。为此，我们认为，在党内法规工作制定实践中，必须切实把握党内法规与党内规范性文件之间的联系与区别，正确处理二者之间的关系。

由于党内法规一直到党的十八届四中全会之后才被明确纳入我国社会主义法治体系，明确成为我国社会主义法治体系的组成部分以及我国社会主义法治理论需要直面的基本问题，因此，对于一些人而言，党内法规还是一个新鲜事物，党内法规制定工作也还是一项新的工作，对它的研究不够，对其理解和把握也不够。这实际上是导致党内法规制定工作实践中出现将二者混同的重要根源。而进一步深化相关的理论研究并强化党内法规制定工作方面的培训，则是解决这一问题的关键。当前，国内学术界有关党内法规的理论研究已经展开并取得了一定成就，但在相关研究的深化以及细化方面还存在不足。一些地方尽管也成立了党内法规研究中心或研究基地，而且也承担了不少党内法规制定工作方面的培训任务，但相比于党内法规制定工作的现实需要而言还存在着明显差距，尤其是在党内法规与党内规范性文件关系的研究上还存在明显不足。以此为基点，我们认为，今后需要继续强化我国党内法规理论方面的研究，从理论上真正廓清党内法规与党内规范性文件的联系与区别，并加强对具体从事党内法规制定工作人员的培训，使其能够真正了解并清楚党内法规与党内规范性文件之间的关系，更科学理性地把握党内法规，以便于进一步加强党内法规制度建设，为形成完备的党内法规制度体系，实现党中央既定的党内法规制度建设的目标而努力。

注释：

①中共中央印发的《关于强化党内法规制度建设的意见》规定，“中央纪委、中央各部门和各省区市党委要按照党中央决策部署，统筹谋划、积极推进本系统本地区党内法规制度建设。探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。”一旦这一探索付诸实践，则意味着副省级城市和省会城市党委也将具有一定的立法权，从而成为党内法规的制定主体。