我国西部地区循环经济法治建设存在的问题及应对之策——以广西C市为例

□张戈跃，张 艳，李小朋

（1.广西民族师范学院，广西 崇左 532200；2.崇左市司法局，广西 崇左 532200）

20 世纪90 年代以来，随着我国经济的高速发展，伴随而来的资源枯竭与生态环境恶化问题开始引起人们的警惕，探寻循环经济发展之路开始引起政府和学界的关注，用法治的手段引导循环经济发展已逐渐成为社会的共识。2009 年1 月1 日，我国正式实施《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》），标志着我国发展循环经济进入法治化时代。该法遵循了循环经济“三R”原则（即减量化Reduce、再使用Reuse、再循环Recycle）［1］，对我国转变经济增长方式进行生态文明建设意义重大。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视经济高质量发展和生态文明建设，提出了“绿水青山就是金山银山”这一生态文明新理念。在党的十九大报告中，习近平总书记特别强调要加快建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，循环经济成为区域可持续发展的重要选择［2］。我国西部地区循环经济实施的成效关系到全国循环经济发展的全局，有经济发展的强烈要求，后发势头强劲，但更应注意用法治的手段协调经济发展与生态文明的关系，大力推进循环经济法治建设，以避免重蹈先经济发展后环境治理的老路。在这一背景下，笔者选择广西C 市作为考察的对象，对其循环经济法治建设存在的问题进行深入分析并提出可行性建议，以期为西部地区经济的可持续健康发展提供法治经验。

一、广西C市循环经济法治建设的基本情况

广西C 市于2003 年设地级市，沿边、沿江、近海，临首府、连东盟，毗邻环北部湾经济圈，区位优势明显，是广西自贸区三片区之一，在发展边贸、跨境商务方面具有明显的地缘优势和国家政策红利。且C 市地处资源富集区，是我国重要的蔗糖、锰业及红木加工基地，有“中国糖都”“中国锰都”“中国红木之都”之称。在这样一个有着地理、资源和技术优势的地区，虽然经济发展起步晚，但后发优势明显。因此，选择广西C市作为研究对象，考察其循环经济法治建设的基本情况，对我国西部地区如何加强循环经济法治建设具有重大的现实和理论价值。

（一）循环经济法治理念逐步确立

C 市高度重视经济的高质量发展，加快转变经济发展理念，积极树立循环经济法治理念。近年来出台了一系列法律文件统筹推进全市循环经济发展，在全市基本形成了较为系统的引导循环经济发展、节能减排的制度体系，较为有效的促进了C市循环经济发展和生态环境保护。如C市2014年6月印发了《C 市循环经济发展实施方案的通知》，制定了《C 市循环经济发展实施方案》。2017 年6 月印发《C 市促进实体经济稳增长若干措施的通知》，就如何调结构、降成本、增产量、提质量、强服务做了具体的引导和要求。2018年12月还制定了《C市国家生态文明建设示范市规划（2018－2025）的通知》，着力解决突出的环境问题，加大生态系统保护力度，改革完善生态环境监管体制机制。坚持生态立市，建设美丽地区，形成节约资源和保护环境的空间格局，通过不断调整产业结构、生产方式、生活方式，创造更多优质生态产品以满足本市各族人民群众日益增长的对美好生活向往的需要。

（二）深入推进执法规范化工作

C 市以机构改革为契机，持续深入推进循环经济综合执法改革和行政执法规范化建设，努力推进执法“三严”。一是严格落实执法“三制度”。C 市聚焦行政执法的源头、过程和结果三个关键环节，严格落实执法公示、执法过程记录、重大执法决定法制审核“三制度”，努力提升行政执法的规范化水平，为循环经济发展营造良好依法执法环境。二是严格落实“持证执法”要求。加强执法人员培训，提升执法人员执业素养。C 市司法行政部门（含原法制办）共颁发行政执法资格证书4673 本，严格落实“持证执法”的具体要求，为循环经济发展营造良好文明执法环境。三是严格执法。对涉嫌违反法律不符合循环经济发展要求的，C 市执法部门严格按照职权进行行政处罚，对于严重的违法行为，及时移交司法机关追究相关单位和直接责任人的刑事责任。通过日常监督，严格规范市场主体的行为，督促其遵守相关循环经济法治要求。

（三）落实激励奖励政策

为促进循环经济发展，鼓励循环经济相关技术的研发和使用，《循环经济促进法》第5 章专门规定了相关激励措施，第42 条明确要求中央政府和省级政府设立专项资金以支持循环经济科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务等。在实践中，C 市积极落实激励奖励制度，对企业采取的激励措施除资金支持外，还表现在税收、融资等方面，用经济手段推动市场主体积极投入研发或者采用新技术、新设备以提高资源利用效率。在对各市县节能减排工作任务年度考核中，对按时完成目标任务的县市进行相应的奖励，以提高各县市推动节能减排的主动性。

（四）公众认知和社会氛围较好

循环经济需要公众的参与，循环经济法治最重要的法律依据《循环经济促进法》明确了公众参与制度，鼓励市场主体和公众积极参与到循环经济发展中来，并规定了公众参与的具体领域和方式。这就要求我们，一是要树立节约资源、保护生态环境和发展循环经济的理念；二是作为市场主体，在消费选择上建议使用节能、低耗的产品；三是积极行使法律赋予的获取信息，及检举、监督、建议的权利，以促进资源节约及生态环境保护。C 市企业及社会公众对循环经济的知晓度较高，也有较强的参与意识。许多企业已将循环经济的有关要求充分运用到其日常工作和生产规划中，在规划新的生产线时均高度重视节能减排、生态环保等问题。如C市某水泥企业所使用的高固气比预热器系统是中国工程院副院长徐德龙院士的专利产品，该套系统废气不经任何处理就可达到国家现行排放量，NOx排放量＜400mg/m3，但为了配合地方政府打好大气污染防治攻坚战，该水泥企业又投入236 万元增加脱硝设施，同时每年还投入400 余万元脱硝运行费用，进一步降低NOx排放量。共享单车逐渐为该市群众所喜爱，大街上选择共享单车出行的群众日益增多。目前，C 市已有三种以上的自助式共享单车供居民选择使用。同时，阶梯电价、阶梯水价、垃圾分类等逐步推行，使用节能产品、倡导绿色环保等新的生活方式已逐步为人们所接受，可以说循环经济所倡导的生态文明理念已逐步深入人心。

（五）相关举措渐显成效

1.全面完成节能减排目标。早在2010年，C市就建立健全节能减排工作责任机制和问责机制、监督机制，严格执行固定资产投资项目节能减排审查、环境影响评价制度，加强节能减排工作督查，并对年度目标任务进行严格考核，确保了取得实效，全面完成“十一五”“十二五”节能减排目标任务［3］。2020 年上半年，C 市规模以上工业总产值同比增长16.2%；相比之下，工业耗能有大幅度下降，据统计，上半年全市规模以上万元工业增加值能耗同比下降21.4%，较好完成预期目标［4］。这样既为本地生态环境的保护做出了积极贡献，同时也倒逼市场主体主动加大投入提升生产技术水平，在提高能源利用效率、做长产业链提高综合经济效益方面找出路，企业逐步转向依靠新科技、新能源以及提高利用效率的新方向转变，谋求发展。

2.工业结构调整持续优化升级。C 市积极推进工业结构优化升级，逐步淘汰一些高污染、高耗能企业和设备。特别是2016年以来，C市提出了做好“两篇大文章”、打好“四大攻坚战”的战略部署，推出“科技创新+口岸聚集”模式，厚植口岸优势，加快传统产业转型升级，培育新兴产业，优化产业结构［5］。大力推进生物质能、太阳能、水能发电及天然气管道等项目建设。仅过去的2019 年就启动两项30MW 生物质能发电工程项目，一项风力发电项目，水电、太阳能、生物质能等发电量比逐年上升。

3.循环经济逐步向产业化迈进。如C市依托中国最大的甘蔗种植、蔗糖生产基地的优势，努力打造百亿元糖业循环经济工业园区。在园区内，一根甘蔗被“吃干榨尽”，形成良性循环的全过程：甘蔗榨糖后，蔗渣用于生产纸浆；蔗汁经发酵、蒸馏酿出朗姆酒；废糖蜜用来生产酒精，酒精废液作为液肥灌溉蔗田；滤泥用来生产有机肥，再用于甘蔗种植［6］。目前，园区已实现标准化厂房、生态循环经济化，在实施资源高效利用及发展循环经济方面起到示范引领作用。

二、广西C市循环经济法治建设存在的问题

虽然我国促进和保障循环经济发展的法律和制度体系已经基本构建起来［7］，但对于西部地区来说，循环经济法治建设仍然存在一些制约因素。

（一）循环经济法制建设滞后

一是就循环经济法治建设所依据的《循环经济促进法》本身的条文来看，其内容多半是鼓励性的、支持性的条款，属于“柔性条款”或“弹性条款”，在具体实施时可自由裁量的空间很大［8］，不利于该法立法目的的实现。二是《循环经济促进法》面临着修改的需求。该法实施距今已有10 年之久，立法所依据的社会经济发展形势已有了翻天覆地的变化。鉴于《循环经济促进法》本身就是一部规定循环经济基本原则、基本制度的导向性的法律，随着经济的发展，逐渐出现了立法定位、立法目标、政策法律化及配套法律制度缺失等突出问题［9］，其可操作性、政策引导性均大打折扣。三是相关配套法律“碎片化”。国家层面虽也出台了一些配套法规如《废弃电器电子产品回收处理管理条例》及《再生资源回收管理办法》等，但配套立法仅局限于某一领域，效果不明显，配套法律法规之间不够协调，凸显出“碎片化”的现象，如生产者责任延伸制度就存在法律责任主体缺失、责任追究不足、信息公开缺失等突出问题［10］。

（二）执法机制有待改善

《循环经济促进法》第5 条中规定了该法的实施主体，各级政府循环经济发展综合管理部门是总的协调部门，其他行政执法部门如生态环境等有关主管部门按照各自的职责对有关循环经济进行监督和管理。但实际上循环经济的实施涉及到土地、生产原料、项目审批及环保执法等方面，涉及到生态环境局、发改、工信、自然资源及水利等众多部门，需要跨部门联动协调执法，但C市循环经济跨部门联动协调执法中出现的问题也很明显，一是跨部门联动协调执法信息共享机制不健全。由于信息共享机制尚未建立，部门协调执法缺位，导致有些违法案件未能第一时间得到查处和制止。二是跨部门联动协调执法机制不健全。跨部门联动协调执法没有统一的执法规范，存在谁牵头谁负责的问题，参与部门积极性不高，仅仅是现场配合甚或是派几个人过去做个样子，执法过程证据的采集、固定以及相关佐证材料最终还得由牵头部门负责统筹和协调，导致联合执法威慑力降低，执法效果不明显，打击环境违法行为不彻底等问题。三是履行生态环境保护职责不到位。一些部门对自身在循环经济发展中的职责不清楚，履职不到位，认为环境污染防治和环境违法行为查处仅仅是生态环境部门的事，没有做好相应的配套执法。如该市的建设工地和道路扬尘问题，就需要相关部门齐抓共管，但一些相关部门不认真履行职责，相互推诿，导致监管缺失，严重影响年度空气质量考评指标的完成。

（三）激励性和包容性有待加强

虽然循环经济的发展从长远来看会达到“减量化、再利用、资源化”的目标，但是短期内面临着投入和产出不对等的矛盾。如排污费用、空气监管设备运行维护费用过高等问题，如违法还会被给予较为严厉的行政处罚，必将对企业在本区域的融资资格、税收优惠、股票收益等重大利益产生重大影响，出现执法的合法性、严肃性有余，合理性和包容性有待加强的问题。

（四）公众参与度不够

在公众参与方面，C 市还存在宣传效果不佳、政府引导不力、公众参与的机制不完善等问题。一是在循环经济法治的宣传教育上仍依赖于传统的宣教模式，没有结合当地群众喜闻乐见的方式进行宣传，对利用融媒体平台进行法治宣传教育的重视度不够。二是政府引导不够。对如何通过涉及其自身利益驱动来推动公众参与做的不够，如群众通过垃圾分类能够让自身获得什么利益？“以旧换新”活动，虽有利于消费者，但因引导不够，很多消费者存在顾虑，个别领导在思想上还存在片面追求GDP 数量而忽视经济可持续发展的问题。三是公众参与机制体制有待完善。如公众参与循环经济相关活动的监督建议权还需要进一步完善，需要对建议的事项范围、参与的程序、保障性措施进行明确。

三、提升西部地区循环经济法治建设效果的对策

针对西部地区循环经济法治中存在的问题，立足地区具体实际，应从立法、执法、激励包容机制及公众参与等方面，提出完善对策，努力提高西部地区循环经济法治的质量和水平，为西部地区循环经济可持续发展提供法治保障。

（一）完善循环经济相关立法

循环经济确立了经济发展的大方向，其发展是一个系统工程，它不仅仅是一种经济发展模式，实际也是一种法治经济，需要通过不断完善各级各类配套法律使西部地区循环经济执法做到有法可依，才能保证其健康发展。一是要尽快修改完善《循环经济促进法》。除了该法面临着与立法之初完全不同的经济形势之外，其也存在着政策化、抽象化、模糊化等问题，在实践中操作性不强，在社会各方面力量的调动上乏力，应予以修改和完善。在该法的定位问题上，应当改为《循环经济法》，通过明确循环经济的法律内涵，规范循环经济中各法律主体的权利义务关系，构建发展循环经济激励机制和力度，进一步减少政策性引导，增强实际操作性。二是要及时配套相关法律法规制度。如生产者责任延伸制度、发展循环经济信贷支持法律制度［8］［11］、循环经济规划制度、废弃物污染防治以及再生资源回收利用等配套制度等，尤其是能提高资源利用效率方面的制度应尽早出台，其他各领域的配套制度制定也应及早摆上日程。三是尽快出台明确的相关执行标准。在一些重点行业，如水泥、钢铁、餐饮等行业的垃圾回收，应及时出台再回收减量化方面的技术标准，增强执法的可操作性，也便于西部地区的各级政府、市场、企业等及早广泛参与进去。

（二）设立综合性执法协调服务机构

循环经济发展涉及到生态环境、发改、工信、规划、金融、财政、税收等多个部门，需要各个部门齐抓共管及做好服务才能体现法治效果。目前，在西部地区，循环经济法治还面临着执法协调不顺畅、追究责任不够及时、服务方面不够高效等问题，西部地区地方政府应及时跟进机构改革，设立一个综合性的执法协调服务机构，做好日常的政务服务和综合执法工作，起到总协调和总抓手的作用。通过机构设立健全跨部门执法信息共享机制；通过优化行政执法权责配置，明确各执法部门的职责，进一步理顺执法主体和执法责任划分；通过强化领导，认真履行促进循环经济发展保护及服务职责，不断优化营商环境。除了在办事流程方面建立“一个公章管审批”“最多跑一次”制度外，还要服务前移，在服务循环经济方面进行服务创新，如设立派驻企业的专员，实行一对一服务，从项目审批到落地提供全方面的服务。

（三）创新激励和包容机制

当前我国经济发展进入新的阶段，产能及发展动能更新加速，都导致企业面临着前所未有的压力，需要西部地区持一种相对开放包容的态度对待企业面临的困难。一是西部地区地方政府要多渠道多方面进行激励。在利用中央政府资金进行激励的基础上，西部地区地方政府也应主动加大财力投入和政策优惠力度。比如在考核上，在企业循环经济和环境指标均达标的情况下，要在融资税收、信贷、政府采购等方面给予企业激励和支持。二是西部地区执法机关要探索包容机制。法律明确规定了不予处罚的情形，执法部门就应该及时探索包容机制，对没有造成实质性损害后果行为的要敢于包容，敢于担当，为循环经济的发展提供较为宽容的营商环境。三是西部地区要善于利用市场，激励市场主体参与循环经济。以前政府主导市场主体参与循环经济的成分较多，导致市场主体参与自愿性不强、积极性不高，因此，西部地区要善于利用市场，如在商品包装等方面，鼓励人们使用节能低耗产品，通过消费者的喜好倒逼市场主体自愿参与到循环经济的具体环节中。

（四）大力推进公众参与

群众的大力参与是循环经济法治建设取得实效的关键。一是西部地区要创新引导公众参与的工作机制。用更加便于传播的方式和语言，更具有操作性的方式，让群众参与到循环经济法治的实施之中。如鼓励人们使用节能低耗产品，也可以借鉴德国实行的牛奶包装瓶计入零售价，回收给超市再退还相应价款的制度，用具体的利益诱导，实实在在的推动循环经济的实施。二是西部地区政府要解放思想。要牢固树立“五大发展理念”，树立正确的政绩观，正确处理生态环境可持续发展和短期经济发展的关系。西部地区有环境、技术的优势，在产业转移中要守住底线，坚决把高污染的产业拒之门外。三是西部地区要做好循环经济法制宣讲工作。西部地区经济起步晚，人民群众对循环经济和法治了解不够深入，因此，循环经济法制需要及时宣讲，让循环经济和法治理念贯彻到人民群众工作中，落实到具体事务上，在全社会形成良好的法治氛围。四是要做好公众参与的保障性措施。首先，西部地区地方政府可以探索设立公众监督员，对污染环境破坏生态等违反循环经济发展的行为进行监督，同时也要做好监督员的人身安全保障工作。其次，要进一步明确公众参与循环经济事项的范围，企业等市场主体要主动定期公开相关信息，以便接受公众监督。再次，公众参与的程序和方式要进一步细化，探索实行奖励性措施鼓励公众参与，倒逼市场主体在节能减排循环利用方面加大投入。