行政公益诉讼诉前程序的完善

2020-11-30詹日旺

法制博览 2020年15期

关键词：履行职责行政权检察

詹日旺

湖南工业大学，湖南株洲 412000

2017年6月27日《行政诉讼法》第25条的修订，标志着行政公益诉讼制度在我国正式确立。

一、诉前程序的内涵

诉前程序的内涵主要由其设置的价值和必要性组成。

（一）诉前程序的价值

1.制衡价值

行政公益诉讼是检察权对行政权的一种制衡。检察建议本身不具备强制性，只是一种非诉讼的监督形式和程序性措施，但是检察机关作为我国的法定监督机关，与行政机关同由人大产生，对人大负责，在国家权力运行中具有与行政机关同等重要的地位，且在国家大力支持和推进行政公益诉讼的大背景下，检察机关做出的检察意见具备一定的刚性和威慑力，能够较为有效地制衡行政权的行使。

2.秩序价值

行政公益诉讼制度试点伊始，有学者担心，若赋予检察机关提起行政公益诉讼的原告资格，会过度干预行政权的独立运行，会给国家权力结构造成破坏，不利于国家权力结构的分配。通过诉前程序制度的设计，检察权不直接干预行政权，给予行政机关一定期限履行职责和更改错误，在一定程序上可避免检察权过度干预行政权的嫌疑，维护检察权和行政权独立运行的秩序价值。

3.效益价值

在行政公益诉讼中，效益的追求尤为重要。一是行政公益诉讼须耗费大量的司法成本和行政成本，并且其意义不在诉讼本身。二是行政公益诉讼主要涉及生态环境和资源保护等领域，此等领域影响群众十分广泛且危害性十分巨大。

（二）诉前程序设置的必要性

1.发挥行政权专业性强的优势

行政公益诉讼的受理范围主要是专业性较强的领域，例如食品药品安全、生态环境保护、国有财产保护等领域。对于这些领域，行政机关均由不同的组成部门负责，配备相应的专业人员、专业设备和专业技术。如何履行职责，专门从事管理活动的行政机关最为熟悉和最为专业，倘若行政机关在诉前程序主动作出回复和履行职责，发挥行政机关专业性强的优势，其履行职责的效果必定能够达到最佳。

2.有利于节约司法资源成本

如果行政公益案件都必须通过诉讼的方式来促使行政机关纠正行政行为或履行职责，这无疑会浪费大量的司法资源，给检察机关增加沉重的工作量。诉前程序给予行政机关一个改过自新的机会的同时，还可以分流出极大一部分不需要进入诉讼程序的案件，从而减轻检察机关的诉累，节约大量的司法资源成本。其次，执行难的问题在法院生效裁判执行方面仍然未得到较好解决的情况下，运用诉前程序，这一种柔性的方式，让行政机关自己去纠正或履行职责，在节约司法资源成本的同时或许还能达到更好的监督效果。

二、当前存在的问题

诉前程序作为一项新的法律制度，固然有其合理性和优势，但存在不足和缺陷是难免的。只有全面剖析存在的问题，才能促使诉前程序得到进一步的完善。

（一）诉前取证固证难

提起诉讼都必须先经过严密的取证程序，而取证若想取得理想的效果，人、财、物等各项要素配置必须齐全，否则难以满足提起诉讼的标准需要。当前，诉前取证固证难主要表现在两方面：第一，侦查水平不足。检察机关本身拥有的侦查队伍主要专业于贪污贿赂、渎职犯罪等刑事案件的侦查，对于行政公益诉讼所涉及的案件侦查经验少，且缺少相应的侦查设备。第二，其他行政部门的配合是行政公益诉讼取证的重要环节，但基于上级领导的压力和害怕对其自身产生不良影响的原因，很多行政机关或个人不愿配合调查。第三，行政公益诉讼原本就属于事后监督，介入的滞后性也导致取证和固证困难。

（二）履职期限过短

2018年《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定行政机关诉前履行职责的期限为2个月，然而，2个月的整改期限固定化，不具备弹性，在实务中不可避免其局限性。首先，行政行为方式复杂多变，其发生原因和效果受到诸多因素的影响，在2个月的期限内完成督促整改存在难度。其次，行政监管领域涉及面广，不同行政行为的工作内容及要求具有较大差异，行政机关接到检察机关的检察建议后需要对行政行为二次评估，耗费大量时间判断其合法性及合理性。

（三）判断行政机关履行职责的标准不明确

收到检察建议后，在规定的履职期限内行政机关仍不履行职责的，检察机关即可行使法定职权，对其提起行政公益诉讼。然而，随之而来的问题是，如何判断行政机关依法履行职责，依据什么标准去判断和认定，成为提起行政公益诉讼首先要解决的问题。目前，大致分为两种观点，一是“行为主义”标准，二是“后果主义”标准。“行为主义”标准是指收到检察建议后行政机关即积极采取督促整改措施，现实的不法侵害已经停止即可视为依法履行职责。“后果主义”标准则要求行政机关不仅采取积极的整改措施，还要求受损害的利益在规定期限内回复原本面貌和状态，否则即认定为未依法履行职责。

三、完善诉前程序的思考

“零诉讼”是行政公益诉讼的追求，维护公共利益是行政公益诉讼的根本目的。如何弥补当前诉前程序存在的缺陷和不足，笔者从以下几点进行思考。

（一）完善调查举证制度

首先，取证方式多样化和加大经费支持，除调查询问、走访考察等传统取证方式外，可以尝试采用视频、测绘勘察等新型方式固定事实。其次，规定检察机关调查取证的相关法律责任，适当增加有效开展调查取证工作的刚性保障措施，规定检察机关调查取证的相关法律责任。第三，完善专业鉴定、评估、审计制度。为满足鉴定、评估、审计必须具备的科学性、时效性、中立性要求，高检院可以建立统一的全国性鉴定专家库，并可跨区域委托鉴定。

（二）合理设置履职期限

诉前程序除了应当坚持两个月的履职时间作为基本期限，可在此基础之上设置一些弹性条款，对于整改难度确实较大的案件，允许行政机关提出申请，经过检察机关审核同意后，方可延期，延期的期限仍为两个月，并且以两次为限。其次，引入诉讼时效中止制度，规定诉讼时效中止的法定事由，存在法定事由时向检察机关申请，可以待事由消失后继续计算诉讼时效。再者，检察机关可以在总结实务经验的基础上，提炼出某几种常见的需要特殊时长的情况，例如大气污染、固废污染、水环境和土壤污染等环境恢复情况，然后提请最高人民检察院，在司法解释中做出特殊的规定或者给予各级检察机关一定的自由裁量权。

（三）确立“行为主义”为主，“结果主义”为辅的判断标准

对于不履行职责的判断标准，笔者认为应当确立“行为主义”为主，“结果主义”为辅的判断标准。首先，从实际出发考察。诚然，行政机关一定的作为可以实现一定的效果，但效果实现的快慢在某些情况下受限于自然规律，例如水土流失、土地荒漠化等，其恢复周期可能长达数十年，要求在特定期限内救济损害是不切实际的。其次，从制度负面效应考察。若行政机关按照检察建议矫正了行政行为后依然承担严苛的法律责任，容易导致行政机关产生“破罐子破摔”，干脆懒政到底的心理。最后，为了防止行政机关以客观因素无法克服作为懒政的借口，应当以“结果主义”为辅作为判断标准，主动介入监督调查，对于明显可以或者不存在无法克服的因素的情况予以辩明，不留“行为主义”的漏洞给行政机关有可趁之机。