国家监察体制的历史变迁与启示

陈天平 王文娟

1.南京农业大学人文与社会发展学院，江苏 南京 210000；

2.江苏省盐城市人民检察院，江苏 盐城 224000

一、我国古代监察体制

在中国封建社会，由于官吏在地方任职，与税收来源地十分靠近，而皇权远在中央，加之地方行政权与司法权交织在一起，行政长官和司法长官往往由同一人担任，无法形成独立的司法权，给地方官员贪污受贿带来了极大的便利。

秦汉时期建立了统一的中央集权国家，从此时开始，我国古代监察制度的雏形开始展现出来。这一制度发展于魏晋，成熟于隋唐，强化于宋元，到明清时期达到顶峰，形成了独具特色的中华法系监察体制。秦始皇在实现中国大一统后，实行封建专制主义的中央集权制，中央设御史大夫统领御史，执掌监察权。地方则推行郡县制，各郡县设守、监、尉三官，行使地方监察权，御史大夫也可以巡察各郡县长官，中国古代的御史监察制度开始形成。这时的御史大夫还承担副丞相的职责，其权力受到丞相的制约，监察权还无法排除行政权的影响而独立行使。西汉末年，改御史大夫为司空，属于宰相之一，但不再拥有监察职权，只管理土木建造等事务，原来作为御史大夫助手的御史中丞上升为监察长官，设立了御史台，成为相对独立的专门监察机构正式形成的标志。唐代监察机构在保留御史台的同时另设谏院，谏官负责对皇帝的政务得失提出意见，御史台则为最高监察部门。御史台下设三院：台院负责纠察文武百官，弹劾违法行为；殿院负责查处违反宫廷仪式之人；察院设有监察御史，负责监察地方官吏，御史是皇帝的耳目，直接对皇帝负责。①

北宋时期将全国划分为二十六路，由监司担任地方州县的监察官，监司之间互相监督，形成了以御史核心，御史监督监司，监司监督州县的三级监察网络。元时将全国划分为二十二个监察区，进一步提高御史台的地位，地方上设立肃政廉访司作为常设监察机构，负责监察各级地方官吏。为了提升御史台的权威性，专门制定《设立宪台格例》规定其地位和职权。明时将御史台改为都察院作为最高监察机构，并设立六科给事中代替谏院，独立于六部。此时全国分为十三道监察区，科道并立，各监察区设有督抚，各省的提刑按察使也具有监察权，地方上由此形成了三重监察的严密监察网络。清时科道合一，全国按行省地域划分十五道监察地方，地方基本依照明代监察制度。清时还制定了《钦定合规》，推动了监察制度法制化的进程。虽然清朝终因腐朽没落成为我国最后一个封建专制国家，但《钦定合规》却是我国古代最完整的监察法典，中国古代监察制度在这一时期达到顶峰。

中国古代监察制度在加强中央集权、整顿吏治等方面，对当时社会发挥了重要作用，古代监察制度虽在手段和目的上不同于现有的监察制度，但这些制度依旧有其丰富的历史优越性。首先，古代监察制度最突出的特点就是监察机构高度的独立性。古代监察机构虽因各朝的不同情况而设置有所区别，但其本质都是中央集权的产物，机构和官员都直接对皇帝负责，具有相对独立性。这使得监察机构能够不受其他机构干涉，独立、高效地发挥监察权的效能；其次，古代监察官员的选任有着完善而严格的标准。监察监督工作要求具有极高的专业性，监察人员素质的高低直接影响着监察的实际效果。我国古代选任监察官员会从多方面考察，品质上要求清正廉洁、敢于进谏，文化素养上要求有较高的文化学识。并且，监察官员还要求具有一定的地方工作经验，所以古代监察官在被选任前必须在地方先任职一段时间以熟悉地方情况。然而，作为封建专制体制的有机组成部分，古代监察体制在运行和作用发挥上也存在着许多缺陷。其一，古代监察体制是中央集权的产物，皇权位于监察体制的顶端。监察权是依赖于至高无上的皇权而存在的，监察制度的运行也是建立在君主专制的基础之上的，如果皇帝本身专横无能，这一制度就会受其影响而无法取得理想的效果。监察制度本质上还是为了维护专制主义的中央集权制度而存在的，所以当皇帝感觉这一制度会危害自己的统治时，它也会处在被废止的边缘；其二，古代监察制度缺乏民众的监督，本质上是以官监官。各级监察机构虽然内部监督比较完善，但几乎没有民众的参与，民众没有民主政治意识，就无法对官吏形成任何制约。古代的封建专制体制有着严格的等级制度，民众基本处于最低一等，没有任何的政治权利，这样缺乏民众的社会监督，即使内部监督完善也只能起到暂时的效果，腐败会由内滋生从而肢解已有的监察制度。

二、民国时期监察体制

民国时期经历了多个不同性质的政权交替执政，监察制度呈现出多样性与复杂性的特点，但监察制度总体上呈现出浓厚的近代色彩，并且开始效仿西方的议会监察制。孙中山先生的“五权宪政”理论成为贯穿于这一时期监察法制的主流监察思想。孙中山先生主张在中国建立监察体制时应借鉴西方近代法治经验，但其也深刻地意识到美国的三权分立理论有着许多不完备的地方，而中国传统法文化有其独特的优势，应以此与西方法治理论相结合，便提出了“五权宪政”的理论，即在统一的法治下，将国家权力分为行政、立法、司法、考试、弹劾五权，五权分治，其中的弹劾权便是监察权的雏形。②然而，该理论在南京临时政府与北洋军阀政府时期均未得到实施，直到广州、武汉国民政府时期才将这一理论付诸于部分实践，而南京国民政府则以该理论为指导建立了一套较为完备的监察体制。

1912年南京临时政府成立，孙中山任临时大总统，确立了“三权分立”的原则，实行民主共和制，临时参议院作为立法机关拥有对政府的监察权。1912年3月，《中华民国临时约法》颁布，效仿西方正式确定了议会监察制度，参议院行使监察权，主要方式有质询、建议、弹劾等。这一时期的议会监察制度已经具有一定的资产阶级民主性，它使得参议院拥有弹劾国家元首和各级行政官员的权力，它彻底否定了几千年来封建君主专制控制下的御史监察制度，是对中国监察制度的一次历史性革命1914年3月，袁世凯颁布平政院编制令，成立平政院，平政院下分设肃政厅与惩戒委员会，共同享有行政监察权。同年6月，为了监督国家财政，成立了审计院，专司财政监察权。北洋政府由此也形成了一套以平政院为核心的监察系统。

1925年7月，广州国民政府成立，其首次依照“五权宪政”理论制定并颁布了《国民政府监察院组织法》，同年8月，监察院依法成立。国民政府监察院是国家最高监察组织，同时受国民党和国民政府领导，其享有对国民政府各级机关官吏的监察权以及对财政税收监督的权力，可以对腐败官员直接进行调查。后来，为了实现监督与惩治的统一，将惩办腐败官员的职权也移交给了监察院。国民政府监察院作为中国第一个近代监察机构，标志着中国监察制度取得了新突破。南京国民政府成立后，监察院继续作为全国最高监察机构而存在，同时在此基础上进行了一些改革。为了将监察院职权中的财政审计权分立出来，1928年3月单独成立了审计院，掌管地方财政方面的监督。1931年2月，又重新将审计院并入监察院成为其下设的审计部。监察院将全国划分为14个监察区，每个监察区都有监察院派遣的监察使，其中几个较大的监察区还建有监察使署作为常驻的监察机构。1932年颁布《监察院组织法》，进一步规范了监察院的职权及组织设置，其后也多次通过修正案对其进行调整，监察院的机构设置逐步趋于完善。监察权和监察院也依法成为了五项治权和五院之一，孙中山先生的“五权宪政”理论得到了进一步实践。

孙中山先生的“五权宪政”监察理论在民国时期一步步获得体现，至南京国民政府统治时期，推行五院制，五权分立理论得到进一步的实践，民国监察制度在这一时期得到了一定的完善。虽然终因国民党的垮台而成为历史遗迹，但这一时期依旧建立了完备的监察制度体系并且形成了详密的监察法例思想。首先，民国时期的监察权权力充分而广泛，监察法律制定完备。这一时期，颁布了大量的监察法律法规，建立了完备的监察法律体系，监察对象也进一步扩大，几乎包括所有行使公权力的人员，监察权的作用也覆盖到了几乎一切机关，发挥出了良好的监察效能；其次，监察权力进一步拓展，监察手段丰富多样。民国时期的监察机关除了能够弹劾、检举官员外，还依法享有财政审计、监督考试等权力，并且通过巡查官员政务、审计国家财政和监督公职人员人事考核等其他手段行使其监察权力，做到将监察程序落到实处，事前监督与事后监督有机结合；③最后，首次将人民纳入监督的主体范畴。这一时期，根据孙中山的五权分立理论，人民是国家的主人。监察院接受人民的监督，人民通过行使政治权利发挥其监督的效能。国民大会是人民对监察权监督的一个渠道，如果监察人员失职，人民可以通过国民大会对其进行弹劾和罢免。

三、新中国建立之后的监察体制建设

（一）改革开放前的监察体制

第一，党内监察体制。新中国成立后，党中央决定恢复和重建中央和地方监察委员会。1955年3月，中国共产党全国代表大会通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，该《决议》规定各级党委指导各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作，单一领导体制扩大了监察机关的权力，使其更加灵活自由，具有相对独立性。④但这一体制并未持续多久，1956年9月，党的八大修改党章确定各级党委领导各级监察委员会的工作，同时上级监察委员会对下级监察委员会的工作具有检查和指导权，由此形成了监察委员会的双重领导体制。

第二，行政监察体制。1949年中国人民政治协商会议召开，会议通过《共同纲领》确定在县市级以上的人民政府中设立人民监察机关，以监察各级国家机关及其公务人员是否存在违法失职的行为。中央人民政府和地方各级人民政府分别设立政务院人民监察委员会和地方人民监察委员会。

（二）改革开放后的监察体制重建

第一，党内监察体制。1978年党的十一届三中全会召开，国家政治各方面得到拨乱反正，各种监察体制也得以开始重建。由于党内监察在监察体制中的核心地位，其首先得到了恢复。十一届三中全会上选举产生了新的中央纪律检查委员会组成人员，此后，地方各级政府党组织也相继选出了各级纪委，纪检人员规模逐渐趋于完备。与此同时，为了提升监督效能，纪委自身也在不断进行改革，如纪委的职责任务不断得到调整趋于明确，纪委与党委的关系也逐步得到完善等。

第二，行政监察体制。改革开放之后，行政监察体制也陆续恢复，部门设置增加，更加细化，审计机关的设立就是其中最突出的表现。1982年进行宪法修改，正式确定了设立国家审计机关。1983年9月15日，依据新修改的宪法审计署正式成立，此后地方各级审计机关也陆续挂牌。1987年新的国家监察部成立，国家监察机关开始恢复。其监察对象包括国务院各部门及其工作人员、省级政府的主要负责人以及在中央企事业单位中任职的国家行政领导干部，监督其是否依照国家法律法规及政策做出决定和命令，受理并调查处理对其违反国家法律法规以及违反政纪行为的检举和控告。1993年，因为中央纪委和监察部职能交叉重复严重，根据中共中央、国务院的决定，两机构开始合用一套工作机构办公，党的纪律检查和行政监督两项职能同时归属于两机构。之后，地方各级纪委和监察机构也都遵循这一工作模式。

（三）党的十八届六中全会之后的监察体制改革

1.当前监察体制改革进程

党的十八届六中全会提出，要强化对国家机关以及公职人员的监督，各级党委要以此为原则支持和保证各类反腐败机构依法履行职责。这就意味着，健全国家监察组织架构，推动国家监察体制改革的序幕即将拉开。

2016年11月，中共中央决定在北京市、山西省和浙江省率先开展国家监察体制改革的试点工作，国家监察体制改革的进程由此正式开启。三省市依据要求设立各级监察委员会，赋予监察委员会监督公权力行使、调查失职渎职以及处置职务犯罪等职能，党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公以实现党内监督与国家监察有机统一。三省市进行制度建设的初步探索和机制运行的先行实践，为在全国各地全面铺开奠定经验基础。试点地区的人民代表大会通过选举产生本级监察委员会和监察委员会主任，本级人民代表大会常务委员会则拥有任免监察委员会副主任和其他监察委员的权力。⑤

随着试点工作的顺利进行，党的十九大对深化国家监察体制改革做出重要战略部署，正式提出在全国组建各级监察委员会，将试点工作推开到全国各地区。2017年10月23日，中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点的方案》。随后，十二届全国人大常委会第十三次会议通过了该项决定，省、市、县三级监察委员会组建工作与地方人大换届工作紧密衔接。2018年2月11日，随着青海省监察委员会领导成员全部产生，全国省级监察委员会全部成立；2月13日，河北唐山市监察委员会挂牌，全国市级监察委员会全部组建完成；2月25日，广西崇左市大新县监察委员会揭牌。全国省、市、县三级监察委员会由此全部组建完成。⑥

2018年3月5日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议在北京举行。大会通过了宪法修正案，确定组建国家监察委员会并选举产生了国家监察委员会领导成员，这标志着监察体制改革取得了阶段性成果。修改后的宪法，确立的是国家监察体制，形成了“一府一委两院”新的国家政治体制建构模式，作为监察机关的监察委员会独立于狭义的政府，与行政机关相提并论，以实现对所有行使公权力的公职人员的监察，实现监察的全覆盖。与此同时，制定国家监察法，将改革成果以法律形式固定下来的步伐也在不断向前迈进。2017年6月，监察法草案在十二届全国人大常委会第十八次会议上进行了第一次审议，11月国家监察法草案首次公布，并向社会征求意见，赢得了广泛的社会反响。2018年3月20日，在第十三届全国人大一次会议的最后一天正式表决通过了《中华人民共和国监察法》，监察权威由此获得了法律保障。3月23日，国家监察委员会在北京揭牌，举行新任国家监察委员会领导干部宪法宣誓仪式，国家监察委员会正式成立。由此，国、省、市、县四级的监察体系正式形成，全国各地改革工作不断深化推进，一个在党统一指挥下，全面覆盖、权威高效的国家监督体系正显现其雏形。

四、我国监察体制变迁对当前监察体制改革的启示

成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公是一项任务繁重的工作，它涉及到多个国家机构之间的人员整合问题，是对国家政治权力的一种重新配置，需要依靠相关的法律制度来保障。人大、检察院、监察机关、纪委、党委等多个部门都需要参与这项工作的推进，以确保这样艰巨的改革任务能够完成。因此，要推进好此项监察体制改革，就不能割断与历史的联系，我们应该借鉴历史上不同时期监察制度变迁的经验，进行理论设计和系统论证，稳步地落实推进相关工作。

（一）确保监察委员会的独立性

无论是古代还是民国的监察体制均具有较高的独立性。我国古代各朝的监察体制虽有差异，但监察机构都只对君王负责，其本身拥有独立的管理体制，实行垂直领导模式，地方监察机构直属于中央最高监察机构领导。监察机构获得了与行政机构平行的地位，形成了独立的监察系统，确保了监察权独立、高效地行使；民国时期，依照“五权宪法”的构想，监察权具有超然的独立性，不受立法权、行政权等其他一切权力的干涉，由独立的监察机构行使。监察机关不对最高统治者负责，反而可以对最高统治者行使监察权，这一时期监察法所确立的监察独立是十分明显的。

设立监察委员会作为此次监察体制改革确保独立性的重大举措，其既不是党的机构，也不是政府机构，而是一个从政府中独立出来，与政府平行的机构，其实质是国家监督机关，在党的统一领导下，负责对行使公权力人员是否依法履行职责、是否滥用公权力造成腐败以及他们的道德操守等情况进行检查监督。保障监察委员会在党的统一领导下，独立履行职责，成为推进国家监察体制改革的关键。

监察委员会作为反腐败机构，虽然已经从领导体制上脱离了政府，但想要使其在党的领导下独立履行职责，还要做到地位独立、经费独立和人事独立。第一，地位独立。通过法律规定保障监察委员会的独立地位，《中华人民共和国监察法》第十条规定“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作”，⑦这样一种垂直领导的工作模式有利于保障监察委员会的独立性，避免其他机关的变相指挥干涉。第二，经费独立。监察委员会的经费从中央财政预算里直接划拨，不再需要地方政府财政提供。经费的划拨脱离地方财政，能够避免监察委员会和地方政府形成依附关系和利益共同体关系，保障监察委员会独立、公正、高效地进行反腐败斗争。第三，人事独立。反腐败是一个专业性、能力性要求很高的工作，而目前我国的公务员招聘难以为反腐败这个特殊的领域培养大量优秀的专业人才，因而建议监察委员会工作人员的选拔任用、管理和晋升等工作都交由监察委员会自己负责，使其通过专业的考核机制选拔出需要的人才，组建一支忠诚干净且有担当的监察队伍。

（二）完善监察人员的选任制度

历代监察制度都十分重视监察官员的选任，选任制度呈现出严格化和规范化的特点。古代御史监察制要求监察官必须品性正直忠厚，拥有丰厚的学识并且通晓律令，具有丰富的从政经验，从德、才、识等多方面严格要求监察官员，建立了一套严格的监察职业准入制度。民国时期监察院监察委员普遍受教育程度很高，没受过大学教育的只占极少数，监察委员都拥有良好的职业素质，具有丰富的阅历和丰富的学科知识。

我国现有的监察人员素质参差不齐，监察人员的选拔制度和考核水平还比较落后，有必要借鉴古代和民国时期的监察官员选拔制度，在国家监察体制改革中制定严格的监察人员选拔条件和任用程序，将实际的考核成绩作为监察人员升迁的标准，对监察人员的素质进行全面考察。由于监察职业的重要性和特殊性，应将监察人员的选拔独立出普通公务员队伍的选拔，进一步提高监察人员选任条件，学历条件不能只要求到本科学历，应进一步提高到法律本科甚至本科以上条件，并且由于监察对象涉及的范围较广，监察人员还需要掌握一些计算机和财务会计等领域的基本知识，以更好地与不同职能部门打交道。监察委员会设立的初期还要求监察人员具有一定的工作经验，可以采取从律师和法学教师中先选任一部分的形式，以保证监察人员综合素质的高标准。监察委员会需要从多方面去考察监察人员的任用，从而保证监察队伍的高效率和高素质，我国的监察水平与质量才能得到应有的提高。

（三）协调理顺与其他国家权力监督主体的关系

民国时期依照“五权宪法”的精神，很好地协调了监察院与其他权力机构的关系。监察院成为中央政府的五院之一，但和其他四院并不是纯粹的制衡关系，相互之间机构设置独立，职权分明，工作上相互协调。在具体的实践中，监察院作为政府最高监察机关，对其他四院及其公职人员享有监察权，其他四院在开展各自工作时，也无法避免与监察院发生一些相关的联系。

监察委员会的成立使得过去的“一府两院”变成新的“一府一委两院”模式，中国的政治体制建构呈现出一个崭新的格局。国家政治体制改革由此进入一个新的历史阶段，监察委员会获得了与行政机关、司法机关并列的政治地位。监察委员会在独立行使监察权的同时，也需要处理好与其他国家权力监督主体之间的关系。

第一，完善党的领导和监督。中国特色社会主义最本质的特征就是坚持党的领导。在现行国家监察体制改革的推动下，监察委员会的法律地位不断提高，但其本质上依旧处于党的统一领导之下。因此，在处理两者关系时，需要建立完善的党内监督机制来保证监察委员会的顺利运行。完善党内监督制度的建设、强化党内监督意识、拓宽党内监督渠道和监督方式，这些都能促进监察委员会的协调运转。第二，完善与人大的关系。地方各级监察委员都是由人大选举产生，对人大负责并接受人大的监督，需要按时向人大汇报工作。人大拥有监督监察委员会的权能，监察委员会想更好地依法履行其职责，就要求人大必须充分发挥其监督效能。人大需要不断优化其监督形式，把问责、罢免、弹劾等监督程序落到实处，做到敢于监督，从而促进监察委员会的职能由程序性向实质性转变。第三，协调与其他权力监督部门的关系。根据监察法的规定，监察委员会依法独立行使其职权，不受其他权力监督部门的干涉。但在实际工作中，监察委员会需要与执法、司法等其他权力监督部门协调配合，有机衔接，以更好地履行其检查监督的职责，从而发挥出其应有的反腐败效能。当前，监察委员会在与其他权力监督部门之间的权能划分上尚不够清晰，因而在反腐工作的实践中，需要进一步理清它们之间的关系，保证它们之间的协调高效运转，从而提高监察委员会职权行使的法治化水平。

监察委员会的设置是当下国家监察体制改革的重中之重，它实现了一个从无到有，不断创新，逐步完善的过程。监察委员会的有效运行寄予了人们对国家监察体制改革的期望与信任，是检验此次监察体制改革成果的关键性标准。因此，我们需要不断总结历史上监察制度变迁的经验，加强理论研究，将传统监察体制与当前中国特色社会主义制度下的监察体制有机结合，探寻监察体制发展的规律性，找到适合中国国情的监察体制改革的新思路与新方法，推动中国特色的国家监察体制改革不断向前迈进。

注释：

①王爱琦.中国古代监察制度镜鉴［J］.宁波大学学报，2013，1：66-68.

②张京凯.南京国民政府时期监察法制及其史鉴价值［J］.国家行政学院学报，2016，6：109-114.

③张京凯.南京国民政府时期监察法制及其史鉴价值［J］.国家行政学院学报，2016，6：109-114.

④马怀德.国家监察体制改革的重要意义和任务［J］.国家行政学院学报，2016，6：15-21.

⑤韩大元.论国家监察体制改革中的若干宪法问题［J］.法学评论，2017，3：11-22.

⑥张敏彦.全国31个省区市三级监察委员会全部产生［ER/OL］.新华网，2018-2-15.

⑦冯文雅.（授权发布）中华人民共和国监察法［ER/OL］.新华网，2018-3-26.