泰国PPP法律制度分析及启示

李倩（广西大学法学院）

“一带一路”自2013年提出以来已取得丰硕成果,下一阶段的发展重心是基础设施等重大项目建设和产能合作。“一带一路”沿线多数国家基础设施建设需求大，但是仅依靠政府预算参与投资远无法满足，因此，运用PPP模式吸引、鼓励社会资本参与国家基础设施投资建设是一种较好的方式。中南半岛作为“一带一路”建设的重要战略地区之一，连接印度洋和太平洋，对实现区域内和跨区域互联互通十分重要。而泰国与中南半岛其他几国相比，投资环境较好，根据世界经济论坛（WEF）发布的《2019年全球竞争力报告》显示，泰国在全球最具竞争力的140个国家和地区中排第40位。因此本论文对泰国PPP法律制度进行研究，明晰泰国对PPP的法律规制、监管部门以及PPP项目流程等要素，为我国企业参与泰国基础设施建设提供法律指引，以有效应对法律风险。

一、泰国PPP法律制度概况

（一）泰国PPP法律发展和完善

泰国于1992年颁布了第一部公私伙伴关系法，《私人参与国家事业法》（Private Participation inState Undertaking Act,〔PPSU Act〕），其主要立法宗旨是反腐败和保护公共利益，而不是为私营主体创造有利环境。自那时以来，特许权类型的公私伙伴关系在泰国非常普遍，特别是在运输和公用事业部门。2013年泰国政府颁布了《私人投资国家事业法》（the Private Investments in State Undertaking Act B.E. 2556,〔PISU Act〕），这是近几年泰国最主要的PPP法规，1992年的《私人参与国家事业法》被废除。与《私人参与国家事业法》相比，《私人投资国家事业法》确立了三项基本原则：标准化、便利化和透明度。

根据《私人投资国家事业法》制定了以下相关规章。《PPP委员会通知：关于项目所有者机构的项目评估报告内容要求（B.E. 2557〔2014〕）》；《招标公告详情、投资建议文件、选择委员会选择方式及投标担保和履约担保规定（B.E. 2558〔2015〕）》；《SEPO关于投资伙伴关系合同标准条款公告（B.E. 2558〔2015〕）》；《PPP委员会关于投资伙伴关系合同的实质内容修改公告（B.E.2558〔2015〕）》。

还包括《公私伙伴关系战略计划（2015-2019）》（Public Private Partnership Strategic Plan B.E. 2558-2562〔2015-2019〕），确定了五年内私主体参与投资的领域和类型，规划了66个PPP项目，预计投资成本为1.41万亿泰铢（约400亿美元）。还发布了《2017-2021五年PPP战略规划》（PPP Strategic Plan B.E. 2560-2564〔2017-2021〕），该计划规定 55个潜在PPP项目，总投资额约1.62万亿泰铢。两个战略计划都将PPP项目分为需要和鼓励私人投资两组。例如需要私营部门投资的行业有：城市轨道交通线等。鼓励私营部门投资的行业有：电信网络等。

2019年新PPP法即《公私伙伴关系法》《The Public-Private Partnership Act B.E. 2562 （2019）》 生 效，2013年PISU法被取代。新PPP法强调吸引更多的私营主体参与投资，重视私主体的创新和技术并且提供更多的支持政策。并确立便利化、一致性、精简化和透明化四项基本原则。

（二）泰国现行PPP法对公私伙伴关系的相关规定

《公私伙伴关系法》（以下称新PPP法）是规范私主体参与基础设施建设的立法之一，由财政部负责实施。虽然《私人投资国家事业法》被取代，但在新PPP法生效之前根据旧PPP法制定的部门规章、通知及规则，若不与新PPP法的规定相冲突，则将继续有效。

新PPP法将基础设施项目和公共服务分为公路、高速公路、专用道路和陆路运输；火车、电动火车和其他铁路运输；机场和航空运输；港口和水路运输；水资源管理、灌溉、自来水厂和污水处理； 能源工程；电信和一般通信等十二类。

联合项目价值达50亿铢及以上由新PPP法规定的规则、程序和条件来管理。项目价值低于50亿铢的则依据PPP委员会规定的规则和程序进行，但是如果委员会认为价值虽然低于50亿铢但是一个重要项目，或者其符合PPP法案第12条规定的联合投资项目规划，委员会可以指导项目所有者按照PPP法案的规定开展项目。项目价值低于50亿铢，由PPP委员会确定规则和程序后，负责的政府部门应向委员会和内阁提供可行性研究报告和项目分析报告，由它们进一步审查。委员会和内阁批准后，负责的政府实体应开始选择私营合作伙伴。一般上述程序可能需要25个月，但委员会可以根据具体情况缩短这一时限。

新PPP法和2013 PISU法相比，新法规定的PPP项目类别变少，PPP法第7条规定了12类基础设施项目和公共服务；新法对项目准备和实施过程做出一些修改，例如，项目建设部部长批准项目所有者机构的项目研究报告60天期限和国家企业政策办公室审议项目研究报告的60天期限已被取消；新PPP法规定对合同的任何修改都需要监督委员会和司法部长办公室审查，审查期限为45日；但同时也规定在紧急情况下或者出于公共安全的考虑，经内阁批准，项目所有者被授权签订新临时合同、修改现有合同或者终止合同。

二、泰国PPP监管机构

（一）公私伙伴关系委员会（Public-Private Partnership Policy Committee ）

公私伙伴关系委员会，即PPP委员会。职责如下：1.在颁布王室法令或行政规章之前向财政部长提出意见；2.评估和批准联合投资项目的实施方案；3.确定50亿泰铢以下联合投资项目的准备和实施标准及程序；4.批准联合投资合同的修改；5. 向内阁建议如何解决问题和项目最佳时间安排，以便依据PPP法案实施项目。

（二）国营企业政策办公室（The State Enterprise Policy Office ）

作为PPP委员会的秘书处和PPP单位，负责多部门间的协调。其主要职责如下：1.根据国家经济和社会发展理事会办公室编写的《王国经济和社会发展及基础设施发展总计划》，制定联合投资项目计划，并将该计划提交给PPP委员会批准。委员会批准后，将该计划在SEPO信息网络系统公布。2.根据PPP法规定向政府机构提出意见、建议；3.实施PPP法规定或经内阁或PPP委员会授权的其他行为。

（三）选择委员会（ Selection Committee）

选择委员会在私营主体一方的选择中负有重要职责。项目所有者编写招标邀请书草案、选择私营合作伙伴的文件草案和公私伙伴关系合同草案需要其批准。选择委员会成员包括：委员会主席，由项目所有者代表担任；责任部门代表、司法部长代表、国营企业政策办公室代表、两名该PPP 项目专家作为成员以及项目所有者机构代表作为成员和秘书。

PPP法第37条规定，选择委员会成员在任职期间以及自签订联合投资合同之日起两年内实施下列行为属于犯罪： （1）成为联合投资项目私营实体一方的董事会成员、拥有管理权力或顾问；（2）不论是成员本人或其配偶还是其未成年子女持有私营实体一方股份数量超过实缴股本的0.5%。应处三年以下的监禁和/或600000以下泰铢的罚款。

（四）监督委员会（Supervisory Committee）

监督委员会职责是对联合投资项目进行监督以及对PPP 合同的所有修改提出意见。监督委员会的构成：负责的部门代表作为委员会主席、其他成员有司法部长代表、国营企业政策办公室代表、以及作为成员和秘书的项目所有者机构代表。

（五）基金委员会（The Fund Committee）

公私伙伴关系促进基金（Public-Private Partnership Promotion Fund）是在财政部下设立的，以支持公私伙伴关系法的实施。 基金可用于支付顾问的聘用费，如果项目所有者没有预留专款聘请顾问，可以向PPP促进基金提交拨款申请。基金委员会的组成：财政部常务秘书作为委员会主席；其他成员包括国家经济和社会发展委员会秘书长、财政预算局局长、总审计署署长。

三、泰国PPP项目流程

（一） PPP项目准备

项目是否能以PPP模式展开，需要分析技术可行性、财务可行性、法律上的可行性、环境和社会可持续性、物有所值评估、财政负担能力评估、PPP结构与风险分配、最初的市场测试等要素。在制定联合投资项目时，项目所有者应准备一份可行性研究报告和项目分析报告，因此，项目所有者应聘请一名顾问共同编写报告。项目所有者应将项目建议书连同可行性研究报告和项目分析报告一起提交负有责任的部长和委员会审议并批准。批准后，负有责任的部长向内阁提出联合投资项目建议，以获得内阁批准和采取行动实施。

（二）选择私营合作伙伴

选择私营主体一般以竞争性招标的方式进行，但是可行性研究和项目分析报告表明，竞争性投标不是选择私主体的合适方法，或者项目所有者和委员会同意不采用竞争性招标方式，经内阁批准，则可用非招标方式。

招标选择私营主体，项目所有者编写招标邀请书草案、选择私营合作伙伴的文件草案和公私伙伴关系合同草案，并将其提交选择委员会（ Selection Committee）批准。在选择委员会核准以上三个草案后，项目所有者和选择委员会继续选择私营主体。若只有一个私营主体提交标书或提交了若干份但只有一份符合标准，且选择委员会认为该项目有利于社会，则可依据PPP法确定其中标。在选定私营主体并与其就公私伙伴关系合同草案谈判后，项目所有者将合同草案提交司法长办公室（the Office of the Attorney-General ）审查。 此外，项目所有者还将上述文件提交负责任部长，最后提交内阁。经内阁批准后，项目所有者可与选定的私营实体签订公私伙伴关系合同。（ ）

（三）PPP项目监督

在PPP合同签订后，负责任的部长应任命一个监督委员会，其职责是对联合投资项目进行监督以及对 PPP 合同的所有修改提出意见。项目所有者也应在PPP合同签订之日起30日内，向社会公布共同投资项目的详细情况。

（四）PPP合同的修改与新合同的订立

如果PPP合同需要修改，由项目所有者提出修改，分别将修改意见提交给监督委员会评论和司法部长办公室审查；将审查后的草案提交给负责任的部门；负责任部门部长批准后，若是非实质性的修改，项目所有者即可签订合同；若是实质性的修改，需要PPP委员会的同意，然后负责任部门部长将PPP委员会同意后的草案提交给内阁，获得内阁同意后，项目所有者则签订合同。

四、参与泰国PPP项目投资建设法律启示

泰国政府正加大对基础设施建设领域的投入，PPP委员会批准了《2017-2021五年PPP战略规划》，该计划总投资额约1.62万亿泰铢，吸引社会资本参与基础设施投资建设是必然之举。大规模运用PPP模式的挑战在于它是一个复杂的系统，涉及融资结构、风险分配、合同管理、纠纷解决等诸多因素，因此拥有完善的法律法规体系以及公共部门较强的能力是PPP项目顺利实施的有力保证。

泰国PPP法在PPP模式用于基础建设的实践中不断完善。PPP法越来越注重吸引私营主体参与基础设施投资，规定对国内国际投资者友好的程序和增加更多的奖励措施，PPP项目流程与以前相比更加简化灵活。另外设有专门的PPP机构，包括PPP委员会、负责PPP法实施的财政部下设立的国营企业政策办公室、PPP监督委员会等。这些机构各司其职，使PPP项目的整个过程有序进行。

基础设施投资通常规模较大，项目周期较长，当社会资本参与基础设施建设投资时还面临在此项目周期内监管规则改变或受到不明确规则指导的风险。因此尽管泰国存在特定的PPP法律，但合同仍然扮演着重要的角色。私人主体在参与PPP项目时应重视PPP合同的签订，以更好的避免风险。除了PPP法有关于合同的规定，PPP委员会和国营企业政策办公室有针对投资伙伴关系合同做出更详细的规定，私人主体投资者还应熟悉这些规定。