我国反垄断法宽恕制度的实施困境与法律完善

广东智仕律师事务所，广东 惠州 516081

反垄断法的目的主要是预防和遏制社会中出现的垄断行为，但是垄断协议在市场中普遍存在且极为隐蔽，成为市场竞争中较严重的违法竞争行为，也成为反垄断法关注的重点。由于垄断执法机关中的人力和物力具有一定的局限性，长期实施垄断打击以来，未见明显的效果，因此反垄断法中的宽恕制度能够参与卡特尔的核心经营者，在被发现之前就开始调查主动报告给执法机关，并提供有效的证据，执法机关就可以实行减轻或者免处罚的反垄断制度，对垄断协议进行分化和瓦解，从而实现反垄断的执法效果。

一、我国反垄断法宽恕制度的实施困境

我国反垄断法实施以来，颁布的宽恕制度也有十年多的历史，但是宽恕制度在我国发展过程中的效果却不明显。根据反垄断法实施的情况来说，极少数的违法人员愿意接受宽恕制度，大多数违法人员都会对申请宽恕的环节自动屏蔽，对宽恕制度视而不见。但是这种现状与反垄断法宽恕制度预期的目标不符，难以体现出制度的价值和作用。而且我国反垄断法宽恕制度在实施期间存在不足，值得我们对法律进一步完善。

（一）未明确申请主体范围

第一，就我国当前情况来看，在反垄断法宽恕制度中，申请主体范围存在较大局限性。在反垄断法制度中，将经营者定为宽恕申请的主体；行政执法程序中规定组织者为宽恕申请的主体；案件程序中规定垄断协议的组织者不具备通过宽恕申请减免法律责任的资格，对宽恕申请的主体范围做出限制，即便将垄断协议组织者宽恕资格取消，也难以对申请主体范围的合理性做出保障［1］。第二，对于个人或者行业协会来讲，在我国反垄断法中，未规定其可以作为提出宽恕申请的主体。参加垄断行为中公司的董事以及管理层人员的决定，将会直接对垄断协议产生一定的影响，个人所掌握的违法信息较多，针对个人的法律部法规中，如果没有将个人归纳为宽恕申请的主体范围内，就会直接阻碍我国反垄断法宽恕制度的有效实施。第三，行业协会实行的垄断行为比较普遍，而且反垄断法中规定，将行业协会排除在宽恕制度申请的主体范围内，影响了与反垄断执法机关的关联性，在违法信息提供方面，也会降低行业协会的主动性。

（二）宽恕程度适用不合理

反垄断法中按照宽恕申请主体的表现，对法律符合程度做出规定，将减轻与免处罚进行了区分，未规定对宽恕申请者的免处罚［2］。基于此，便无法确定垄断协议的参加者是否能够根据申请来获得宽恕、减免责任，在告发垄断协议方面，垄断协议参加者的主动性会受到影响。同时，在减免方面，反垄断法中的宽恕制度未对其作出相应的规定，关于梯度的减免幅度只在行政执法程度中有所体现。但是宽恕梯度的界限设置合理性有所欠缺，一般来讲，当法律责任存在显著差别时，其激励作用才会得到有效体现，进而增强宽恕申请者的告发主动性。

二、完善我国反垄断法宽恕制度法律的建议

根据我国反垄断法宽恕制度实施的困境来看，我国需要将个人以及行业协会纳入宽恕制度申请的主体范围、明确垄断协议的组织者、威胁者等没有资格使用宽恕制度，进一步明确宽恕制度中申请的主体范围；规范宽恕制度中减免的幅度，制定合理有效的差别化减免幅度；提高我国执法机关的专业水平，体现出宽恕制度的实用性，加强执法力度，从而提高执法的效率。

（一）对宽恕申请主体范围加以明确

首先，申请主体范围中应包含个人。在反垄断法中指出，经营者应承担相应的行政责任，而企业董事和管理层无需承担法律责任，然而根据反垄断法执行的实践来看，企业的董事、管理层之间达成垄断协议，承担直接责任，成为垄断协议的直接决策者，他们掌握大量垄断行为的内部信息［3］。以此，若宽恕申请主体中未包含个人，则难以发挥体罚制的法律震慑作用，削弱了对个人行为的约束作用，也很难激励潜在的宽恕申请。所以结合实践的经验来衡量，将个人纳入宽恕申请的主体范围，有助于经营者和下属之间相互告发违法行为以及罪行，从而使执法机关掌握更多有效的信息证据。

其次，在申请主体范围中纳入行业协会。会员在交换、传播信息时，行业协会是尤为重要的场所，协会内能够掌握大量垄断协议的证据，允许行业协会进行宽恕申请，通过宽恕制度中的待遇，激发他们告发垄断行为的积极性，对反垄断执法机关具有重要意义。若宽恕申请主体中未包含行业协会，则难以激发其在违法行为告发中的主动性，也不会提供有效的证据并配合执法机关的调查。而且行业协会具有很强的影响力和组织能力，一旦出现违法行为会造成较大危害，宽恕制度没有运用到行业协会中，垄断协议参加者极有可能寻找法律漏洞，将其作为保护的工具，不利于市场的公平竞争以及保护消费者的合法权益，还会减弱反垄断法律的威慑力［4］。

最后，在完善反垄断法时，对于消极申请主体需作出明确规定，从适用主体中将垄断协议的组织者、胁迫者排除掉。尽管未包含在宽恕申请范围内，会对垄断协议相关信息的获取造成一定影响，加大垄断案件调查的开展难度，但仍需明确消极申请主体。同时，在垄断协议的组织机构中，领导者自身权力较大，垄断协议参加者通过综合考虑，做出是否主动告发的决定时，会认为领导者不在宽恕申请的主体范围内，垄断协议内部信息有着良好的保密性，不会被泄漏，而且即便是减轻或者免处罚，也无法与高经济利益诱惑相比。

（二）采取差别化方法设定减免幅度

针对反垄断法宽恕制度所存在的不合理性，在设定减免幅度时，可采取差别化方法实现，明确反垄断执法机关认定宽恕程度的标准，从而保证宽恕制度的适用更加规范化、合理化，更加顺利地实施我国反垄断法的宽恕制度。根据我国实际情况，科学借鉴国际经验，采用自动免除和替代性免除方法，并对两者的具体适用条件，以法律法规的形式作出明确规定，如果申请者第一次申请时，符合自动免除的适用条件时，在执法机关不需要进行裁量的前提下，可直接免除处罚。如果首次申请者未达到自动免除条件，但适用于采用替代性免除方法，则免去处罚仍存在一定的几率性。而对于减轻处罚幅度的设定，我国的梯度待遇差别不明显，不仅会使反垄断执法机关自由裁量的空间较大，也无法借助宽恕制度对隐藏的申请者起到激励的作用。例如，我国可以在符合宽恕申请资格的基础上，考虑申请人提供的垄断信息的力度，对申请人中止垄断协议中的违法行为进行确定，及时采取有效的措施，积极配合反垄断执法机关的调查。

三、结语

综上所述，我国反垄断法宽恕制度在实施的过程中仍存在一系列的困境，阻碍了我国宽恕制度发挥自身的优势。所以在对宽恕制度进行完善时，需对宽恕申请主体范围加以明确，避免对反垄断执法机关的决策行为造成不良影响。另外，还应该制定差别化的减免处罚幅度，使我国反垄断法的宽恕制度更加规范化、合理化，从而提高执法机关工作效率，为宽恕制度的有效实施提供保障，使我国的法律制度形成有效的立法精神。