政府购买居家养老服务的问题研究

刘施妤

沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110000

一、简述我国政府购买居家养老服务

截止至2019年6月，我国的人口总数从建国初始的4亿增加到现在的14亿，60岁及以上的老年人人口占总人口的13．26%。依照联合国规定，当一个国家60岁及以上的老年人超过人口总数的10%时，将认定其步入老龄社会，我国便是如此。为此，国家逐步放开二胎政策，积极开展应对老龄化的行动，但依旧不可小觑人口老龄化带来的危机，尤其是老年人人数增多所导致凸显的养老问题。居家养老是一种常见的养老模式，是指老人在家里养老，既接受家里的照顾又接受社会化的养老服务。

在政府购买居家养老服务的过程中涉及三方主体，分别是政府、社会组织、接受服务的对象。社会组织要符合一定的资质条件，由于受服务群体不能达到老年人全覆盖的程度，所以接受服务的对象也需受一定条件的限制。政府在合同中担任监督者，负有保障合同顺利实施的义务，需要在合同订立前合理应用政策、筹备好资金，在合同履行过程中对社会组织进行监督，并在受服务者合法权益遭受侵害时予以保护。提供服务的社会组织要在签订合同之后依约履行、接受政府监督并获得报酬，接受服务者则享有接受服务、合法权益遭受侵害时请求救济和补偿的权利。

该合同属于涉他合同，对于合同规定的某些特定义务，签订双方并非直接向对方履行，而是向合同双方以外的第三人直接履行，使第三人成为合同的直接受益人。签订合同使政府与社会组织之间形成民事法律关系，既可以保护双方权益又可以同接受服务的第三方联系起来，为接受服务者的合法权益提供更好的保护途径。

二、当前政府购买居家养老服务存在的不足

（一）法律依据不明确

在当今法律体系中，没有法律明文规定了政府购买居家养老服务，关于政府购买的相关法律法规也都散落在多部法律当中，且规定的内容过于笼统。在《政府采购法》中，国家对“货物”和“工程”的具体内容做出了明确规定，但对“服务”的具体指向规定的非常模糊。政府所购买的居家养老服务不同于其他服务，它所面向的是老年弱势群体，除了打扫卫生、照顾日常起居、基本身体检查等“硬性需求”以外，还有精神慰藉、文体娱乐等“柔性需求”。而在当前是法律体系中，缺乏相关规定。

（二）居家养老服务的购买方式和内容不规范

有关居家养老服务的购买方式的规范分布于《政府采购法》和《招标投标法》当中，主要分为，形式性购买和委托性购买两种。形式性购买是由政府下设一个行政机构，提供技术、资金和场地。委托性购买是指政府委托独立于存在的社会组织，由其代替政府履行义务。政府倾向同与之联系密切、社会影响力较大的企事业单位或社会组织合作，整个购买过程没有实现市场化，缺乏竞争性。因此出现了行业垄断的状况，致使一些有能力承担的社会组织根本无法进入该领域。

再者，人们的受教育程度有高低之分，政府在购买服务时对当地老年人的需求缺少调查，导致签订的服务合同在内容上缺乏规范性。政府购买居家养老服务，不仅是为了满足老年人的基本养老需求，更是希望他们能够有质量的安度晚年。居家养老服务的内容除了打扫卫生、照顾饮食、定期体检以外，精神层面的服务也需要包含，应该进行全面的了解，尽量满足老年人的需求。

（三）对提供服务者的法律规范缺乏

政府对提供服务的社会组织所承担的权利与责任划分不够明确。形式性购买中，社会组织缺乏独立性，没有办法完全以平等的姿态同政府对话，所以无法单纯用契约关系约束政府和组织，导致在实践中非常容易出现不承担义务、推卸责任给政府的现象。

在试行的《政府购买服务管理办法》中曾提到，居家养老服务的机构可以是民办养老机构，也可以是公办养老机构。相较而言，国家对公办养老机构的政策更为优惠，导致公办与民办的竞争地位明显不平等，极易造成行业垄断的局面。虽然国家也在为民办养老机构推出扶持政策，但事实上很难落实。

（四）对接受服务者的合法权益保护的不到位

政府与社会组织签订合同时，往往只会对具有硬性指标的服务行为进行规定，没有对接受服务者如何保护自身合法权益免遭侵犯做出特殊说明。接受政府居家养老服务的群体多为子女不在身边、经济比较困难、年龄又较大的老年人，这部分人很难有能力在权益受侵害时采取措施有力维护。政府签订购买合同仅对硬性要求作出规定，没有对心理关怀等“柔性需求”提出具体要求。

政府签订的购买居家养老服务合同是涉他合同，接受服务者作为第三方享受合同利益。提供养老服务是政府的职能，所以政府与组织之间不是普通的民事法律关系，为了防止社会组织把政府职能当做缘由不履行义务，因此也不能单纯的依靠行政手段解决纠纷。接受服务者在合法权益受到侵害时采用哪种救济方式，尚没有明确规定。

三、政府购买居家养老服务的完善路径

（一）明确法律依据

政府成功购买居家养老服务需要明确的法律依据，解决法律法规缺乏的途径主要有两种，一是对《政府采购法》进行适当修改，对购买居家养老服务进行系统规定，二是独立立法。笔者认为，无论采用哪种都需要时间，在此之前国家应及时出台相关政策，保证购买居家养老服务的行动可以顺利开展。

（二）规范合同内容及形式

履行义务的社会组织与当地政府之间存在较为密切的联系，并受政府的制约，因此务必要将购买方式和所购买的内容加以具体规定。在购买方式的选择上，要结合地方政府的实际情况，务必确保公平竞争。尤其要给民营养老机构机会，给予他们政策倾斜，增强他们的竞争能力。在内容上，政府可以让所辖社区加以辅助调查，由社区汇总至政府，让政府更加详细的了解当代老年人的养老需求。

（三）完善对提供服务者的规范

对提供居家养老服务的社会组织需要更为严格的规范，但事实上这类约束十分欠缺。这一问题民办养老机构更为突出，因此需要对民办养老机构提出更高的要求。只有对提供服务者进行有效规范，才能将居家养老服务落到实处。政府在签订合同以后不能撒手不管，应经常检查，定期评估，从而保证居家养老服务的质量，还可建立退出机制，如果社会组织在提供服务的过程中因自身原因对老年人或政府的合法权益造成损害，政府有权随时解除合同。

（四）对服务者的合法权益加强保护

当合法权益遭受侵害时，一般存在侵权和违约两种责任，接受服务者可本着自愿的原则二选其一。政府与社会组织所签订的是涉他合同，老年人虽不属于合同的当事人，但可因涉他合同而享有独立的请求权。社会组织如果不按照约定履行合同，那么接受服务的老年人则可以以自己的名义提出请求，要求组织继续履行或进行赔偿。在购买居家养老服务期间，政府依旧具有养老的服务职能，因此即便是提供服务的社会组织存在过错，也不可推卸疏于监管的责任。笔者认为，接受服务者的合法权益需要由提供服务的组织和政府共同保障，国家应该出台相应的法规对赔偿比例进行规定，要求组织和政府按比例给予赔偿。

政府购买居家养老服务为养老问题带来了新的解决途径。虽然该项政策还存在许多不足，但是若提出合理的应对之策，则必使其趋于完善。未来也将更有利于帮助政府实现养老服务的公共职能，为老年人安度晚年提供有力保障。