行政行为的合理性研究——从公安机关治安管理处罚角度

刘文硕

东北师范大学，吉林 长春 130000

一、行政处罚与治安管理处罚及其权力来源

（一）行政处罚

行政处罚是指行政主体依照法定职权和程序对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。行政处罚特征是：实施行政处罚的主体是作为行政主体的行政机关和法律法规授权的组织；行政处罚的适用主体是行政机关或法律、法规授权的组织。这一点使它与刑罚区别开来。刑罚的适用主体是人民法院。

行政处罚是以对违法行为人的惩戒为目的，而不是以实现义务为目的。这一点将它与行政强制执行区别开来。行政强制执行的目的在于促使义务人履行义务。［1］

（二）治安管理行政处罚

治安管理处罚是指依法享有治安管理处罚权的公安机关及公安机关委托机关，依照法定情节和程序对扰乱社会秩序、妨害公共安全、侵犯公民人身权利、侵犯公私财产，情节轻微，尚不够刑事处罚的行为人依法剥夺其人身自由、财产或其他权利的行政处罚。［2］

（三）公安行政处罚的权力来源。

《中华人民共和国行政处罚法》第二条规定了该法的适用范围：“行政处罚的设定和实施，适用本法。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：对于危害社会治安管理的行为由公安机关依照本法给予治安管理处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定“行政处罚的种类：一、警告。二、罚款。三、没收违法所得、没收非法财物。四、责令停产停业。五、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照。六、行政拘留。七、法律、行政法规规定的其他行政处罚。”

在这种行政处罚模式下，《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：一、对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的。二、对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。三、认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的。四、认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的。五、申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。六、认为行政机关没有依法发给抚恤金的。七、认为行政机关违法要求履行义务的。八、认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”同时，该法第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”

二、合理性作为公安机关治安处罚行为的核心

（一）从建设法治角度分析

行政法学者姜明安认为，行政自由裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。［3］行政机关在合法的限度之内，对相关的违反行政处罚法的行为予以惩罚，目的是为了维护社会秩序与运行。公安治安管理处罚是以公安机关作为，所作出的处罚行为，是作为达成行政机关目的的手段之一。

笔者认为公安机关作为国家授予其合法暴力的行政主体，在中国的传统观念下，人民心中对其权威的敬畏心，甚至是恐惧该行政主体的权威。这将导致其在进行不合理但合法的执法行为之中，人民对其评价就更有可能不是客观的，而是出自于主观的否认。所以在这种情况下，对其背后经过法定程序制定的合法制度，就更不能得到正确清晰的认识，反而不利于更多人民对法律的信服，阻碍了法治的发展。

所以合理的公安治安管理处罚更加的重要。首先，这里的合理是为了让行政机关的目的进一步的实现。其次，让人民心中更加敬重法律，进而去遵守法律，使得法治社会得以建设。再者，人民在守法意识普遍形成之后，整个社会的秩序会更加的巩固，行政机关也进一步节省了对其管理的人力物力的投入，进而提高了效率，使之有更多的精力，投入到其他更需要行政机关进行调整的社会关系中去。如此形成一个良性循环，阻断了因为不合理处罚行为而导致人民不信服法律，行政机关的公信力失效，导致更多人民违法的尴尬境地。

（二）从提高行政机关效率角度分析

对整个行政机关而言，效率是第一价值位阶。为了整体行政机关更有效的管理社会事务，公安机关在作出治安管理处罚时更要对自己的行为合理与否作出慎重考量。

首先，作为被处罚的个体，无论是个人还是单位。如果该个体认为处罚的程序不合理、主体不合理，很有可能向有关部门申诉或者是上诉，通过救济手段来保障自己的权利。如果公安机关确实是依据法律作出的处罚行为，但是因为其行为不被接受，那么会造成行政、司法资源的浪费。

其次，对于社会其他公众来说，进行一个不合理的行政行为，会导致他们内心对于法律的信服降低，这将间接导致法律的失效。在下次其遇到相类似的情况时，因为以往的经验导致其内心信服的降低，可能更有可能导致其不顾及法律的相关规定，进而需要相关行政部门的干涉、干预，解决新出现的违法行为。所以不合理的处罚行为可能导致未来行政资源的浪费。所以这就要求行政机关所作出的行政处罚要使社会能接受，起到一个良好的社会作用，发挥法律的指引作用，发以免引发后患。

三、如何做到合理的治安管理处罚

首先，笔者将治安管理处罚行为的合理性，根据治安管理处罚的过程时间上的不同，分为三种，分别为：事前合理、事中合理、事后合理（救济制度），同时我国现有的几种制度就与其相吻合。其中，属于事前合理的有治安处理告知制度、治安处罚回避制度；属于事中合理的有治安处罚听证制度、听取行政相对人陈述和申辩制度、治安处罚时效制度；属于事后合理的有治安处罚救济制度，包括1．申诉、控告、检举监督检查程序。2．行政复议程序。3．行政诉讼程序。4．行政赔偿程序。通过上述几种制度，让行政相对人事前通知感受合理，事中执法接受合理，事后补救使之合理，合理的保证又体现在公力救济制度之中。

其次，合理的治安管理处罚，需要以理念为导向。这要求公安机关在法律的约束之外，要建立合理治安处罚的理念。传统中国官本位的思想里，行政机关作为国家管理者，其地位天然的要比行政相对人要高。但行政机关仅是作为权力的集合体，只是管理国家的工具。在我国，顶层建设又将人民群众的呼声，作为行政机关作出行政行为的合理性的来源。所以，行政机关应当放下“官架子”，切实的为老百姓做事，让群众认同其行政行为具有合理性。要把人民群众答应不答应、满意不满意、赞成不赞成、拥护不拥护作为一切群众工作的出发点和落脚点，只有达到这样才能真正做到合理。

四、合理与合法的关系

上述的六种制度现已落实到立法，也就是说行政机关没有进行或者遵守上述制度中的某一环节，均属违法。有关个体可以向法院提起诉讼申请救济；有关单位可以对该行为予以撤销，对受害的个体进行赔偿。笔者认为，该六种规则均与行政行为的合理性相关，并且是将最低的合理性制定为法律，如同道德与法律之间的关系一般。据此行政行为的合理性与合法性的关系，尤其是处罚行为的合理性与合法性的关系应该如下：

首先，法律具有强制力，有一些不能被行政相对人容忍的不合理行政行为，应当被规定为违法。在法律的强制力之下，其行为会被给予否定的评价，同时施以惩罚。从免于惩罚的角度上，对其行为加以规制，也就保障了其行为的最低合理性。使之结果更为行政相对人接受。在这个过程中，势必要对其行为加以解释，通过对其行为的解释，才能正确引导和把握公众的舆论导向，不至于让其行为遭到误解，进而达不到让行政相对人认同，不被认同的行政行为更不能谈及到合理与否，所以如何正确地解释自然与合理又合法相关联，合理的解释便是建立起合法与合理的桥梁。

其次，笔者认为，正如前文所说合理性是一种理念，如同道德与法律的关系一般，其处罚行为的合理性不仅仅是作为工具，其行为的合理性应当作为公安机关作出治安处罚行为的原则，而不是仅仅是生硬的法律加以规制。以此为基础，就要求其合理性不仅仅是达成目的的工具，更应该是其公安机关的道德上的更高追求。这是要求公安机关在大前提环节，也即作出治安管理处罚行为时，一定要有法可依、有法必依，不能一味的追求行政管理的效率，而将合理与否暂时放置一边，以至于行政相对人不能对其治安管理处罚行为予以理解。长久以往，这将导致公众对于法治理念的崩塌，不利于法治理念的建设，更不利于上层建筑中，建设法治国家的初心与愿景。

再次，合理性应当以合法作为限度，在法律限度之外的合理，不是合理。前文对合法作为最低的合理进行了阐述，所以合理作为高于合法的行为准则。但是有一些看似合理的情况，其实是概念的误用。例如，有些个案中城管没有对贫困的小商小贩予以查处。遇到这种情况，我们要清楚的辨析，不是没有按照法律予以管理，而是法律需要解释，该行政行为的程序仍然在法律之下。城管对小商小贩先予以警告，最终执法者还是要依法进行摊位的清理。我们不能以偏概全，要全面的思考事情的全过程，不能断章取义。这种第一次予以警告，并不进行直接的没收的行为，正是体现了合理。合理不是纵容，合理不可以在法律之下。

最后，在法律的大前提上也要追求合理，即我们所运用的法条也要合理，有些陈旧的法律出现不能调整现有的社会关系的时候，尤其是涉及治安处罚，要剥夺个体的财产甚至自由的时候，要多进行实地调研、要多听取群众反映。随着社会的发展与需要，我们的立法者们也要适时更新法条。因为法律具有滞后性，出现法条不能良好调整当前的社会关系时，我们要及时地予以修改。要坚守“良法善治”，才能实现法治社会的建设。

五、结语

习近平总书记提出“法治社会是法治国家的基础。”建设法治社会需要法治政府的依法行政，在此基础上，更要强调工作的方法、方式。很明显更能为人民群众接受的执法，会使得法律的正义形象在民众心中树立，使得政府的权威屹立在人民心中，不仅是公安机关要合理的治安管理处罚，合理的行政行为应当体现在整个行政行为过程以及各个主体都应当在合法之上追求合理。