慈善法的运行现状及问题探讨——以网络募捐为例

闫 珂 王艺睿

河北大学政法学院，河北 保定 071000

慈善法相关法律工作于2005年开始进行并逐渐崭露头角。2008年汶川地震将我国慈善事业推向又一个高峰，正式拉开了慈善发展的序幕。从2011年的“郭美美”事件到如今全国首例因网络个人大病求助引发的诉讼的宣判，公益慈善频遭质疑的同时也逐渐走上规范化道路，蕴含较大的发展潜力和发展前景。与传统慈善模式相比，“互联网+”的新型慈善模式的出现无疑代表着中国慈善事业的发展，但同时也逐渐暴露出许多问题。

《慈善法》第一条规定：“为了发展慈善事业，弘扬慈善文化，规范慈善活动，保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，促进社会进步，共享发展成果，制定本法。”①这一规定指出了慈善法的立法目标，其根本目的是为了严格规制慈善行为，促进慈善组织发展，打击慈善领域出现的违法活动以期在整个社会形成良好的慈善观念和环境，让慈善意识在我国逐渐普及开来，带动和刺激我国慈善事业的进步。

一、慈善法及网络募捐

（一）慈善法运行现状

我国慈善事业正处于转型期，慈善制度不完善、社会氛围不浓厚、公民意识较淡薄、慈善立法整体上不成体系、层次偏低，致使慈善法在出台后到具体实施中均遇到了不小的阻力。慈善法实施以来，似乎一直处于一个尴尬的境地。慈善法出台后，尽管有关部门颁发了一系列相关法规政策，媒体也做了相应宣传，这部法律的普及情况并不尽人意。公众对慈善法略显生疏或可理解，但有些慈善组织乃至相关法律部门对此也是不甚了解，这使慈善法在推行过程中受阻。社会生活中出现的一些关于慈善募捐等具有社会影响的公益大事件本可以成为宣传慈善法最好的载体，却也没能对公众进行正确的宣传教育。同时该法在具体实施中也出现了诸多问题，如对于慈善组织认定标准不一致给有关部门的工作和相关社会组织进行慈善认定带来了困扰；配套制度不完善使一些慈善组织的资金使用、内部管理及开展慈善活动受到一定程度的限制；公众对网络募捐的透明度心存疑虑，慈善组织公信力正在逐渐被消磨。大体上看，我国慈善法的实施情况差强人意，许多问题亟待解决。

（二）网络募捐

1．网络募捐现状

中国的互联网慈善仍处于萌芽阶段，取得成功并顺利运作的模式尚未定型。随着互联网经济的繁荣，网络募捐发展速度快、势头强，成为慈善事业中一股不可忽视的新生力量。传统的募捐方式已不能完全适应时代的要求，而网络募捐可以借助互联网在短时间内大规模传播，在成本和效率方面具备明显的优势。然而，网络众筹骗捐等负面新闻不断，引起了爱心人士的广泛质疑。近年来，网络募捐已成为我国慈善活动中十分重要的一部分。据《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2019）》显示，2018年民政部依法指定的20家互联网公开募捐信息平台，为全国1400余家慈善组织发布募捐信息2．1万条，网民点击、关注和参与互联网公益慈善超过84．6亿人次，募集善款总额超过31．7亿元。另据相关数据显示，仅2019年上半年，就有52．6亿人次点击、关注和参与互联网公益慈善。《慈善法》第二十六条规定：不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。该条规定受到了社会的广泛关注，有学者认为这剥夺了个人公开募捐的权利。网络募捐平台本来是为了给陷入危难之中的人们打通爱心通道，能够彰显社会大爱，但一些平台却把网络募捐当成“爱心生意”来做。公益事业成了一些平台不择手段争抢的“肥肉”，这就让网络募捐变了味、变了质，偏离了公益正轨。

2．典型案例分析

2019年11月6日，全国首例因网络个人大病求助引发的纠纷在北京市朝阳区人民法院一审宣判，判令莫先生全额返还筹款15万余元并支付相应利息。法院认定筹款发起人莫先生隐瞒名下财产和其他社会救助，违反约定用途将筹集款项挪作他用，构成违约。关于该案，首先，该款项未被完全用于治疗，款项的去向和使用不透明。莫先生称所受款项用于偿还治疗所欠债务，这便违背了其与平台、捐赠人所做的将筹款明确用于治疗医疗费的约定，所筹款项的后续和资金动向不免遭受公众质疑；其次，求助人或发起人信息披露范围不清、财产公布标准不明导致莫先生隐瞒财产和其他途径资金救助情况；再次，网络平台运行和监管出现漏洞，如若不是其妻向水滴公司举报并告知真实情况，该事件可能不会被平台知晓，更不会公之于众。显然，水滴筹公司存在审查瑕疵，未尽到严格的审查和监管义务，且类似的个人大病求助网络平台所筹款项同样缺乏第三方的合理介入和监督；最后，个人大病求助领域缺乏完整的法律规范体系的引导、规制和管理，同时缺少一系列配套制度例如完善的互联网平台制度、失信惩罚机制、第三方监管机制等的通力合作。全国首例因网络个人大病求助引发的纠纷让我们看到网络募捐正在逐步规范化，但仍需进一步建立健全法律法规。网络募捐在中国的迅速发展让各方利益相关者有大量机会在慈善领域发挥更好的作用，但对于民间等非政府组织来说，法律法规尚未对此作出规范，如果主要依靠民间力量维系，一定会面临诸多问题和挑战，如何制定规则、提高效率以获取公众信任是问题的关键。

显然，无论慈善法出台前或后，类似的网络募捐层出不穷。各类求助信息在微信微博等互联网平台迅速传播，呼吁人们加入各种爱心慈善活动。但与此同时，爱心慈善演变成骗捐、诈捐、炒作的现象不时发生，这在引发公众质疑的同时极大地损害了社会慈善氛围，破坏了公众对慈善的理解。以之前较为轰动且十分类似的“罗尔事件”为例，同样有几点值得我们思考。其一，该种募捐方式是否被法律所允许?首先罗尔事件应被归为个人求助，只有详细说明家庭经济情况的个人求助行为才被法律认可，否则涉嫌欺诈。其次罗尔将个人求助行为与小铜人公司的营销炒作相结合，但慈善法并未对这类借势营销的行为做出明确的规定。其二，事件相关各方是否具有募捐资格？慈善法规定，只有取得募捐资格的慈善组织才能公开进行募捐。②而小铜人公司本身不具备募捐资格，也不在法律规定的慈善组织范畴内。而罗尔与小铜人公司采用微信“打赏”的方式筹款，“打赏”并不在慈善法规制范围内，而是属于民法上的赠与行为。其三，今后个人如何求助捐款？慈善法虽不调整个人求助行为，但明确禁止了个人募捐行为。个人或者家庭有困难仍然可以向社会募集资金，至于捐不捐则由公众自行判断。其四，网络募捐应由谁监督和管理？新兴互联网时代网络筹款方式种类繁多，但究其根源仍是慈善事业范畴，应处于慈善相关法律的管控之下。但在当前法治环境下并没有明确的法律规定予以规制，仅以社会道德标准和平台方监管来约束略显单薄。

二、网络募捐中出现的问题

（一）募捐主体身份模糊

《慈善法》第三十条规定：“禁止任何组织或者个人假借慈善名义或者假冒慈善组织开展募捐活动，骗取财产”。③显然，个人募捐行为被法律明令禁止，但个人求助行为是否受限制尚不明确。显然，诸多网络募捐属于慈善法之外的个人求助，其中大量使用的语言技巧性使用和传播速度之快让公众忽视了其文章和该事件的真实性，而其中第三方平台的加入又让该事件的真实情况和募捐主体身份更加难以辨别。类似的，许多网络募捐的程序十分简单，只需“患者”本人或病人家属通过主观性极强的口述和晒出的难辨真假的身份证、医药费单、住院证明等，就可向公众进行所谓的爱心筹款和社会救助等活动。该事件本身和各类证明是否具有可信度有待查证，对于第三方平台的介入是否合法也应考虑在内。

（二）募捐资格未经认证

《慈善法》第二十二条规定：“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格”。④第二十三条规定：“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息”。⑤网络募捐中，求救信息在互联网募捐平台的大肆传播提高公众参与度的同时也大幅降低了参与的门槛。在利益的驱动下，既不具备募捐资格也未取得任何公开认证的个人和第三方平台双双利用微信朋友圈公然以慈善的名义对社会开展募捐活动，不难看出此事件对慈善募捐有不小的影响。我们必须认识到网络募捐鱼龙混杂，违法公募屡见不鲜，这些非法组织和个人本身均没有公募权且不在有关部门指定的网募信息平台的名单列表中，还没有与取得募捐资格的慈善组织进行合作募捐，并且其所得善款也没有进行正常的资金流动，以致慈善募捐引发公众信任危机。

（三）配套制度仍不完善

慈善法出台后，配套制度仍有缺口。首先网络募捐中的各种求救信息是借助互联网平台传播的，其次第三方平台让公众通过打赏或“轻松筹”、“水滴筹”等方式参与募捐，这种新型的网络工具和募捐方式需要建立更为完善的互联网平台制度予以规制。再者，该法并未对民间公益组织作出规定，如果未取得募捐资格的民间公益组织想要为筹款人捐款就必须与取得了募捐资格的慈善组织合作才能进行相关活动，这种挂靠式的合作势必会出现资金、管理等问题，以至于出现机构内部的信任危机进而影响组织的发展和活动的进行。最后，与慈善法配套的税收优惠政策也存在一定的滞后性，这也可能造成一部分企业持观望态度而迟迟不进入慈善市场。

（四）募捐平台规定存疑

《慈善法》第二十三条规定：“慈善组织通过互联网开展募捐的，应当在民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息；其中，在省级以上民政部门登记的慈善组织也可以在其网站发布募捐信息”。⑥网络募捐中诸多公众号和微信朋友圈并非民政部门指定的慈善信息发布平台，所以依法其属于违法公募。但随我国慈善事业的进步，慈善组织也日益壮大，如果所有慈善组织进行的网募活动都要通过政府指定的信息平台，那么指定的方式、标准和数量应如何界定？这一方面会影响借助网络平台发展的慈善事业，削弱乃至消灭慈善组织的信息化功能；另一方面也会造成政府实际拥有的权力过大，具体操作时困难重重。

（五）监管力度有待完善

首先有关部门并未对网络募捐的信息发布、捐助过程以及资金使用进行彻底监察，其次没有相应的外部监督，最后相关慈善组织的行为亦属违法公募，由此可见募捐资金的合理使用仍是难题。显然，作为新生事物的网络募捐，在监督和管理方面任重道远。慈善法通过资格审查及认证的方式为网络募捐设置了一系列进入的标准，但不难发现，该法并未涉及慈善组织的退出机制，这是否表明慈善组织有进无出？进入和退出的标准又分别是什么？而正式进入后，有关部门又该如何对其运作的全过程进行监管？

三、网络募捐问题的改进对策

（一）明确募捐主体身份

有关部门要严格受助条件，可以通过严格身份调查和收入状况调查以及附加相应的受助条件以加强对募捐主体资料的审核与身份的审查。此外，提高第三方网络平台鉴别真伪信息的能力，在各个环节都要确保信息真实可靠、透明公开。同时，引导公众形成正确的慈善价值观，以真实可靠的身份向专业慈善组织募捐，推动慈善募捐的顺利进行。明确区分个人求助和个人募捐两个概念，个人求助是为自己或者亲属向他人求助，而个人募捐是个人通过各种方式发起募捐活动。可以用税收优惠政策区分二者，对于公益募捐给予一定的税收优惠。当然对可能出现的“打擦边球”的现象以及后续的相互推诿扯皮现象都应有相应的法律政策予以规定和保障。

（二）加快募捐资格认证

慈善法应设立有关网募规制的相关条款以促进网络募捐的健康发展，加快对合法网募组织的资格认证，加强对网络发布虚假信息犯罪的惩处力度，对于可能由慈善募捐演变成的欺诈、非法集资等现象可由公安部、司法部与网信联合予以严厉打击。同时，严格界定个人募捐与个人求助，以防两类信息同时在网络募捐平台上泛滥而误导公众。有关部门按要求严格实行统一登记制度的同时还应要求各级机关仔细研究并确定认定标准以判断该组织或个人是否具有募捐资格。慈善组织应积极响应慈善法要求并出台相关管理实施办法，对内加强规范和管理，向专业化和系统化发展，完善组织内部各项结构；对外依法进行各项活动，合理进行公开，合法使用善款，推进募捐资格认证的顺利进行。

（三）完善相关配套制度

加快慈善法各项配套制度和政策措施的起草与出台以解决一些实施过程中遇到的困难，同时也要防止配套细则中太多具体的规定会导致社会体系的僵化，加快修改和废止与慈善法相悖的内容。具体而言，加快建立完善有关互联网平台制度，对新型募捐方式进行管控和规制；尽快出台支持鼓励民间公益组织发展的相关制度法规，进一步降低进入门槛，扩大民间公益组织活动范围，保证其运行中各个方面更加规范化、法制化。同时政府也可以运用调控手段加大对民间公益组织的鼓励与扶持，为其创造一个良好的发展平台；再如，应加快落实税收减免政策并出台相关政策法规以刺激慈善组织和企业的积极性；最后，建立失信惩罚制度，对于提供虚假信息、滥用款项等系列行为严厉惩处，依法追究责任。

（四）引导网募健康发展

互联网作为慈善信息发布的重要平台在未来会有极大的发展空间，适当放宽政府对网络募捐的规制有利于其在相对自由的环境中借助互联网发挥其自身优势。但同时也要注意，对于网络募捐，应当建立一个完全独立于各方的监管机制或机关，该机制自成一派，不受网络募捐中任何一方的影响与限制，独立对网络平台上的信息进行审核并对审核结果负责同时接受公众的监督，保证从发起募捐、资金使用、余额处理等全过程的高公开、高透明，尤其是募捐余额的动向更应置于社会和民众共同监督下。同时也可设立专业的网络信息技术平台，对已进行或正在进行的募捐活动进行立项并予以公开以供民众查询和进行相关活动。相应的也应对网络平台所进行的一系列工作做出调整与完善。

（五）加强慈善监管力度

加强对慈善的监查力度，完善慈善体系，给慈善活动的顺利进行提供有力的保障。有关部门要依法对慈善活动的进行和其财务、税收等方面的情况进行审查、监督、管理和评估，鼓励引导和发挥各慈善组织的管控与自律能力。建立慈善信息审查机制，同时保证问责机制的透明与通畅，明确公开的内容、方式等情况，逐步形成法律保障、政府协调、组织自律、社会监督的全方位多角度的监督体系。对于慈善组织要尽快建立与进入机制相对应的退出机制，鉴于我国现行体制下，许多慈善组织停滞不前、只进不出，所以应为慈善组织建立相应的退出机制，尽快明确慈善组织进出标准以及获得认定的后续管理等一系列相关工作以保证慈善法施行后慈善组织的认定工作更加顺利的进行。

四、结语

我们必须认识到，在互联网时代，慈善一个重大特征是“人人公益”，人人都可以参与。在这个时代，政府该如何发挥作用？专业机构该如何发挥作用？政府、专业机构和参与者之间怎样形成一种互动的机制和平台？都值得深思。再者，在信息多元化的今天，慈善方面的大数据仍没有建立起来，慈善与共享经济间有待进一步融合。这其中又会出现很多问题，慈善如何形成共享？共享在信息时代如何实现？因此，慈善法只是形成了一个大概的框架，它开辟性的提出了一系列问题但并没有解决这些问题。慈善法的却跨越了一个时代，我们不能苛求它完美的一次性解决所有问题，但希望慈善法更好地适应国家、社会和人民的需求，更加切实有效地推动慈善行业大步迈入高速发展期，促进中国慈善事业的永续发展。

注释：

①《慈善法》．第一条，2016-3-16．

②《慈善法》．第二十二条，2016-3-16．

③《慈善法》．第三十条，2016-3-16．

④《慈善法》．第二十二条，2016-3-16．

⑤《慈善法》．第二十三条，2016-3-16．

⑥《慈善法》．第二十三条，2016-3-16．