我国应急征用法律制度的不足与立法完善

于兴江

中共安康市委党校（安康市行政学院），陕西 安康 725000

我国的征用制度首先是在宪法中予以规定的。征用的通用定义是指为了公共利益的需要，行政机关在紧急情况下对公民、法人、非法人组织的财产的强制性使用，在使用结束后，将被征用的财产归还给原主并给予一定补偿的一项法律制度。征用只是使用权的改变，并不转移所有权；实践中以应急征用最为典型，以应对紧急状态下的突发事件（如自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件等）进行应急征用为主。

全国人大常委会在2020年的工作报告中强调：“突出公共卫生领域立法，修改动物防疫法、野生动物保护法、传染病防治法、国境卫生检疫法、突发事件应对法、职业教育法”，应急征用是应急处置的有效措施之一，应急征用法律制度既是突发公共卫生事件应急法律制度的有机组成部分，也是突发事件应急法律制度的有机构成，有必要对应急征用法律制度进行系统研究，指出其不足，并在立法上予以完善，系统完备而操作性强的应急征用法律制度有利于提高应急处置能力，进一步促进国家治理制度的科学化、现代化。

一、我国目前应急征用法律制度的主要规定及存在的不足

（一）我国目前应急征用法律制度的主要规定

1．《中华人民共和国宪法》第十三条第三款规定了征用必须遵循法治原则、公益原则、补偿原则三个根本规则，该条款是原则性、概括性的规定。

2．《中华人民共和国物权法》第四十四条规定了征用的法定事由必须基于紧急需要、征用必须返还财产并给予补偿的制度，但是没有规定具体的征用程序。

3．2021年1月1日生效的《中华人民共和国民法典》有三个条款对征用进行了规定，具体是第117条、245条、327条。三个条款规定了征用的法定事由必须为了公共利益和基于紧急需要、征用必须返还财产并给予补偿的制度，与物权法相比，主要变化是：在征用的法定事由增加了“疫情防控”、征收的对象强调了对用益物权的保护，但是依然没有规定具体的征用程序。

4．《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条具体规定了应急征用制度，具体内容是基于传染病防治的公共利益需要，县级、地市级、省级人民政府乃至国务院均有权在管辖范围内征用房屋、车辆、设施、设备，并给予补偿。

5．《中华人民共和国突发事件应对法》关于征用主要有五处规定，具体是第52条、第56条、57条、第63条、第66条。因突发事件包括突发公共卫生事件，突发事件应对法在传染病防治法的基础上对应急征用制度进一步予以了完善。一是征用的主体除县级、地市级、省级人民政府、国务院外，乡镇人民政府也有权在管辖范围内进行征用；二是征用的范围除房屋、车辆、设施、设备外，还有场地和物资；三是不及时归还被征用人的财产或者不按规定给予补偿，要被追责；四是作为被征用财产的单位和个人要配合人民政府采取的应急处置措施（包括征用措施）；五是被征用人不服从政府征用决定的，构成违反治安管理处罚法的行为，要被追究法律责任。

（二）存在的主要问题与不足

1．《突发公共卫生事件应急条例》没有对应急征用作出具体的规定，反映了《突发公共卫生事件应急条例》立法质量不高、制度供给不足的现实，存在立法短板。

2．现有应急征用制度的具体法律规定依然过于原则，缺乏具体操作性，缺乏对征用程序、征用方式、补偿标准、征用法律责任等方面的具体规定。

二、完善我国应急征用法律制度的立法模式与具体立法建议

（一）立法模式

目前的立法模式主要有两种，一是独立式，可由国务院制定《应急征用条例》，但目前立法条件并不成熟；二是融合式，可以在《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国传染病防治法》修订时，在应急处置措施一章中专列一节规定应急征用制度，这是目前可行的立法模式。

（二）完善我国应急征用法律制度的具体立法建议

1．关于征用主体。除现行法律规定的乡镇、县（区）级、地市级、省级人民政府、国务院有权在管辖范围内征用外，还应根据突发事件的类型（自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件），增加行政机关如县级、市级的自然资源局、应急管理局、卫健委、公安局等单位作为征用主体，以便更好地体现应急处置的效率优先、防早防小的原则。

2．关于征用事由。必须是基于公共利益和紧急事态的需要，具体应限定为突发事件，即自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件四类，这四类突发事件均具有公益性和紧急性，有必要及时采取征用等应急处置措施。

3．关于被征用人与征用对象。目前被征用人的范围，主要包括两类，一是被征用的单位，如学校、医院等组织，其还可以细分为国有单位与民营单位；二是个人，如拥有挖掘机产权的业主。从这次抗击传染病的实践看，被征用人还应具体化，宾馆、医院、学校、体育场馆等便于实施集中隔离措施的组织以及生产应急物资的企业、便于运送紧急医疗医务人员的出租车公司等均应属于被征用人的范畴。也就是说，便于实施应急措施的单位和个人均属于被征用人的范畴。

关于征用对象，除现有法律规定的不动产和动产如房屋、场地、车辆、设施、设备、应急物资等具体对象外，还应增加与车辆、宾馆、医院、学校、企业相配套的劳务作为征用对象，如在实践中为紧急需要征用出租车公司的车辆运送医务人员，仅征用出租车而无司机提供合格服务，则无法实现应急目标；劳务的具体表现形式主要有宾馆服务、生产劳务、医疗服务、运输服务等形态。

4．建立预备征用名录制度。为有效提高应急能力，防止临阵磨枪、仓促应对，防止因信息不明存在重大安全隐患而导致发生坍塌等安全事故，需在平时将一些符合应急征用条件的单位和个人纳入预备征用名录，建立预备征用名录制度。在确定预备征用名录时，可以运用大数据分析法、综合评估法、成本分析法、安全评估法等方法进行分类排名排序，名次顺序靠前的，为优先被征用单位。如党校，因其有独立校园与校舍、政治觉悟高、配合意识强、管理及服务能力好、执行力高效、补偿成本低、安全风险小等优势，在各地的预备征用名录中就可以列为优先的被征用单位。

5．关于补偿方式、标准与评估。因为征用对象是财产使用权和劳务，因此补偿方式只能实行货币补偿方式；补偿的原则实行分类分项补偿原则较为适宜。针对劳务进行补偿的项目主要是人工费，为提高被征用人同意被征用的意愿和主动提供劳务的意愿，无论是国有单位还是民营单位，均应实行公平补偿标准；针对财产进行补偿的项目主要是财产使用费，因被征用人是国有、私有应有所区分，如果是国有单位的，因财产的性质是国有资产，采取适当补偿标准即是合理的，如果是民营单位或者个人的，因财产的性质是私有资产，采取公平补偿标准才是合理的。

在补偿标准确定的前提下，可以聘请价格评估机构根据征用的财产数量和提供的劳务数量、实际使用天数、私有还是国有等因素依法进行第三方评估，以确定具体的补偿总额。

6．关于征用方式与征用程序。关于征用方式，应采取两个原则。一是先协商、后强制的原则。征用主体先与被征用人协商，达成征用补偿协议；经协商达不成征用补偿协议的，才能作出征用决定，实施强制征用。二是先征用，后补偿的原则。由于征用属于应急处置措施中的一种，征用的时间、财产与提供劳务的范围均具有不确定性，因此应先征用，在征用结束后经聘请的价格评估机构依法评估，确定补偿总额再一次性结算补偿款。如果被征用人存在资金压力，征用主体可以采取预付款的方式缓解被征用人资金困难。

在确定了征用方式基础上，征用程序应设计为七个环节和流程，即征用调查——征用决策——征用协商——征用决定——强制执行——返还财产——兑现补偿。这七个环节和流程系统完整、环环相扣、依序运行。①征用调查环节。行政机关应安排多人对拟征用的动产和不动产进行征用调查，主要是两项调查：一是资信意愿调查，其目的在于了解被征用人的资金、信用、信誉、被征用财产和劳务的合法性与安全性、提供劳务的能力和服务半径、合作意愿的高低等事项；二是补偿费用调查，其目的在于测算财政预算金额与支出，并对合格被征用人的所需补偿费用进行比较与分析，确保补偿费用支出的合理性。通过调查，可以确定哪些单位和个人属于合格的被征用人、哪些被征用人可以优先被征用、本次征用到底需要多少钱等关键问题。对合作意愿高的被征用人，可以采取协商方法，通过签署征用补偿协议达到征用目的。②征用决策环节。在征用调查基础上的征用决策主要要考虑安全性、可行性、合理性、合法性四个方面要求，在征用主体（谁去征？）、被征用人（征用谁？有几类几个？）、征用方式（如何征？）、补偿费用（花多少钱？）、通过征用能否实现应急目标等问题作出决策，征用决策应采取集体决策、并由法律顾问列席决策会议进行合法性审查的模式为宜。③征用协商环节。在征用决策之后，如果经过协商，被征用人与征用主体达成了征用补偿协议，则直接可以履行征用补偿协议，就不需要作出征用决定了；如果经过协商，征用主体与被征用人达不成征用补偿协议，又的确需要强制征用才能实现应急目标的，则政府应及时作出征用决定。④征用决定环节。一般常规，同意配合政府签署征用补偿协议的被征用人是绝大多数，需要作出征用决定的情况毕竟是极少数，为慎重起见，在作出征用决定书的主体应是人民政府较为稳妥，依然应采取集体决策、并由法律顾问列席政府决策会议进行合法性审查的方式以确保依法征用。⑤强制执行环节。在征用决定书送达被征用人后，如果被征用人不予配合，则应强制执行，在此环节为防止发生财产争议，政府应申请公证处进行财产登记公证保全，将被征用人的财产逐类逐项进行公证登记；同时政府的应急处置人员可以强行接管使用被征用人的财产。如，宾馆业主拒绝征用，在政府的征用决定送达的前提下，公证处可以进行宾馆财产的逐类逐项的公证登记，同时政府人员可以接管宾馆安排密切接触者进行集中观察措施，公安机关可以追究宾馆业主妨害公务的法律责任。⑥返还财产环节。在征用结束后，征用主体应及时向被征用人返还财产，在这一个环节，如果被征用财产有灭失的，征用主体应承担补偿责任。⑦兑付补偿环节。财产返还以后，到底应向被征用人需要支付多少补偿费用？在此环节，征用主体需聘请价格评估机构依法依规据实进行评估，确定补偿总额，征用主体在经依法审查后应将审定后的补偿资金足额及时地支付给被征用人。

7．关于法律责任。应急征用产生的法律责任主要有两类，一是征用主体的法律责任，主要表现为无权征用（如云南大理市人民政府强制征用重庆口罩案）、不及时返还被征用财产、不及时兑付补偿资金等行为，让责任单位承担行政补偿责任、让责任人承担政务处分的法律责任即可，不宜设置国家赔偿责任，在应急征用决策中即便是出现了“杀鸡用牛刀”的现象（如多范围征用、被征用人数量多等），也不宜进行违法的否定性评价，不宜让应急征用决策者承担国家赔偿责任，因为这种决策的性质属于不确定性决策，否则就会使应急征用决策者谨小慎微、不敢大胆决策、贻误战机，存在小传染病酿成大灾难的风险。二是被征用人的法律责任。被征用人拒不执行征用决定或者拒不执行达成的征用补偿协议的，应接受行政机关的行政处罚；构成妨害公务犯罪的，应追究刑事责任。

8．完善争议解决条款。被征用人因征用决定、征用补偿协议与征用主体发生争议，按照《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已经设置了行政复议和行政诉讼制度，但是按照应急法治的效率优先、兼顾公平的原则，应依法适用《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政复议、行政诉讼期间不停止执行的规定，否则如果因复议、诉讼而停止执行，会对突发事件的应急处置造成极为不利的阻却执行的效果，会导致应急征用措施难以顺利进行。因此有必要进一步在应急征用法律制度中规定：行政复议、行政诉讼期间不停止执行，以使争议解决条款更加完善。