检察机关人民监督员制度的优化与完善

2020-11-30陈军

法制博览 2020年28期

陈军

湖北省武汉市江夏区人民检察院，湖北武汉 430000

人民监督员制度是检察机关进行的一项伟大创新，人民群众可直接了解到检察机关处理各项犯罪行为的流程，检察机关在工作时，民众也能参与进来对其实施监督，保证检察机关公平公正执法。现阶段，在人民监督员制度在我国全范围内的实施下，也展现出一定效果，这足够说明该制度的合理性。作为一项有效的群众监督制度，其社会、法律效果随着不断的实施下愈加显著。在该制度下，通过外部监督，执法不公、冤假错案等行为得到有限控制，同时也增进了司法民主，人民参与度大范围扩大［1］。不过，由于该制度是检察机关自行提出的，本身处于试点阶段，在实施过程中也存在一定问题，还需尽快优化、完善。因此，下文对人民监督员制度中存在的缺陷加以分析，并提出几点完善建议，希望该制度能逐步趋向完善。

一、人民监督员制度现存缺陷

到目前为止，人民监督员制度在我国已有十多年发展史，在该制度实施下，所取得的成效是有目共睹的。不过也不可避免的出现一些不足，具体分析如下：

（一）人民监督员制度法律依据不充分

人民监督员制度在实施过程中取得一定效果。不过，该制度所依据的法律基础并不充分。我国《宪法》中第27、41条规定，是人民监督员制度的依据。其中这些规定通过标准形式对人民监督员制度的合理性、合法性进行了要求，但是在实际实施过程中，其实用性不足。在2010年我国最高人民检察院发布了一项内部规定：《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（下文内容简称《规定》），不过该规定并不能为人民监督员制度的优化、完善提供切实可行的法律凭据。

（二）人民监督员监督效力不明确

笔者通过查阅资料发现，有些学者认为：人民监督员所履行的监督权属于“私权利”，且具有公权本质，是人民权利向国家公权力转变的体现。如果没有对人民监督员实施的监督权进行一定的制约限制，那么监督行为只是流于表面，更别说起到相对法律效力了。所以，给监督员所行使的监督权实施强制约束，是人民监督员制度的必然结果。另外，一部分学者认为，人民监督员制度是在外部权利的影响下所产生的，如果该制度在实际实施过程中，若不能明确其效力，那么效力发挥程度必然受到一定的影响。

（三）监督范围狭小模糊

2010年《规定》中对监督范围进行了扩充，即：立案侦查案件由检察机关直接受理。之后2015年发布的《深化改革方案》中，增加了职务犯罪侦查案件。这些法规的出台都是为了扩充监督范围。不过主要还是根据监督检察机关在执法中或许会出现的不公行为进行的。理论上，只要是检察机关做出决策的案件都算为监督范围，但是在实际工作中，这种监督无效或是完全多余。［2］另一方面，《规定》中对上类案件加以明确，但实际上这类案件并不能体现出所有的犯罪类型，更不能涵盖一切检察工作。

（四）选任、管理人民监督员不合理

之所以设立人民监督员制度，主要还是为了解决检察机关在受理案件过程中，没有专人、专门单位加以监督这一问题。人民监督员制度具有实施可行性、目的性，以及极强的规范性，这就要求严格选择任职人员，并严格管理人民监督员行为。人民监督员团队要以最有效、科学的方法来进行选择，且选择范围针对于最优秀的专人人才。不过，结合实际情况来看，检察机关在选择人民监督员时，其思想观念与事实存在偏差，检察单位以“自己选择监督自己”这一模式来开展工作，很容易引起人民群众的质疑，质疑监督员选任工作的公正性、独立性。

二、人民监督员制度发展与完善建议

由于人民监督员制度存在的一系列问题，对其优化、完善，是当前检察机关的紧要工作。以下笔者提出几点完善看法：

（一）完善相关立法工作

人民监督员制度从设立初期到现阶段，一直都是检察机关所实施的一项工作制度，并没有达到法律高度。缺乏国家法律的制约，在一定程度上影响了监督制度民主性以及监督效果。只有将该制度法律化，才能使其成为法律性制度，具有法律效力。同时，使该制度与国家相关法律所紧密连接，保证该制度的开展、流程、行为受法律限制。所以，在合适的情况下，检察机关有必要向人大提议：对《人民检察院组织法》进行修改，将人民监督员制度以法律形式加入其中，进一步拟订独立的《人民监督员法》，通过法律来明确人民监督员制度的相关内容，比如，权利、监督员任期、责任追究等，涉及监督员的责任权利、监督流程等有关要求。这是现阶段主流观点，如，有学者认为：“人民监督员在监督检察机关执法过程中，需要国家立法机关授予权力”。人民监督员制度还只是检察机关在执法时，如何对其进行群众监督的尝试工作，因此，该制度在开展中缺乏法律依据，基于此，人民监督员制度的法制化建设刻不容缓。

（二）强化人民监督员监督效力

结合实际情况来看，监督员在监督检察机关受理案件时所取得的效果一般，主要是监督员对所提意见不重视所造成的。因为只有在检委会认可监督员不同意见、建议下才会被采用。但实际上，检委会并不关注监督员意见。长期以往，监督员积极性被打击，势必影响监督效果，导致人民监督员制度只停留在表面，发挥不出效用，还浪费了一定的人力、财力。基于此，强化监督员监督权，必须要从步骤进行，加强人民监督员参与度，并设计一些合理方案，保证监督效果。

（三）拓展人民监督员监督案件范围

检察机关之所以实施人民监督员制度，主要目的是消除群众对检察机关报案中产生的质疑，该制度是检察机关主动为群众提供的对其工作监督的机会。不过，在当今法制社会中，不该存在这种思想，需要积极将该制度实施与监察权行使过程中以及所有的犯罪案件受理中。当前，检察权一步步扩大，这就导致检察机关日益膨胀。若权力得不到监督，势必会被滥用。而权力滥用的危害性，存在于所有的犯罪案件中，甚至在行驶检察权时也存在权利滥用行为。基于此，必须要扩大人民监督员监督范围。

（四）完善人民监督员的选任和管理

在选择人民监督员时，首先要制定科学合理的选任条件，避免一些不切实际的想法。因为人民监督员制度的主要目的，就是实施监督，确保司法公平公正。所以，要对人民监督员进行规范，保证其结构合理性，严格按相关规定要求来选任、管理。在选任过程中要严格规范每一项流程，保证选任有一定公信力。监督员选任工作要从以下几方面来进行，首先，在确定人民监督员人选的过程中，一定要下功夫，严把关。把爱国、热爱检察事业、政治立场坚定、责任心强、专业能力强等各综合型人才当作入选对象。同时，还要运用淘汰、考核、层层选拔等一系列机制，最终选任各方面最为优秀的人才。其次，人民监督员要有一定的群众基础，能与群众打成一片，为群众着想，掌握群众要求，并要足够勇敢，必要时站出来为群众主持公道，伸张正义。然后，人民监督员专业知识要强，素质要高，总之，各方面能力都要出众，最好是律师人员或是法学教师等专业人才。［3］最后，人民监督员人选工作要在“阳光”开展，保证公平性、公正性，接受人民群众检验，避免营私舞弊，避免弄虚作假。并且，打算任用的监督员还要符合以下要求，如道德担当、做事公正、不存在违法乱纪行为等等。总而言之，就是坚持“好中选优、优中选强”这一原则，保证选择的监督员一定要热爱司法监督工作，且自身各方面素质完备。至于人民监督员的管理工作，一定要加强深化，可通过淘汰制度、考核制度等科学的管理方式和法律手段来制约其行为，保证人民监督员依法执行其权利义务。