我国现行民事公益诉讼制度存在的问题及对策建议

卢大林

兵团党委党校，新疆 五家渠 831300

随着我国法治建设的发展和民众法律意识的增强，尤其是党的十八届三中和四中全会召开后，国家提出了全面推进依法治国，我国法治建设进一步得到发展。《环境保护法》和《行政诉讼法》的修改也增加了有关公益诉讼的条款，公益诉讼从理论到实践层面都得到较大的发展，但司法实践中，我国民事公益诉讼制度还存在一些问题，不能满足人民群众对公益诉讼制度的需求。笔者根据自己教学和作为兼职律师参与司法实践的体会，提出以下的一些思考和意见。

一、我国现行公益诉讼制度存在的问题

（一）我国现行公益诉讼制度尚未形成严密规范的法律体系

党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义法治体系，法治体系包含完备的法律规范体系，而我国现行公益诉讼制度还比较零散，民事诉讼法律、行政诉讼法律、环境保护相关法律法规等均涉及公益诉讼制度，但相关法律之间的衔接不够紧密，达不到严密规范法律体系的标准。

目前，我国正处于社会转型的关键时期，由利益关系和利益格局变化引发的各种矛盾和冲突十分突出，尤其是公共利益的保护问题已经引起了社会各界的广泛关注，因此，制定严密的和紧密衔接的公益诉讼制度体系，对于公共利益保护至关重要，而我国现行公益诉讼制度之间相互衔接不够紧密，严重影响公益诉讼的具体实施，具体表现在以下几点：

1.现行《民事诉讼法》部分条款与我国《宪法》未充分衔接

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”依法治国、人民当家作主、保障公民民主权利等是我国宪法的基本原则，公益诉讼制度的设立正是这些原则在诉讼领域中的具体体现。然而，我国新《民事诉讼法》第55条却将普通公民的公益诉讼起诉资格排除在外，未与我国宪法衔接。因而，公益诉讼法律制度在维护公共利益和国家利益方面受到了阻碍。

2.《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》与《民事诉讼法》部分条款未充分衔接

我国民事诉讼法律制度规定的公益诉讼案件范围包括环境污染、食品药品安全、国有资产流失等方面，不只限于环境公益案件，而最高人民法院在颁布司法解释时，却未将其他公益案件种类囊括进来，那么审理其他公益案件能否适用《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》就值得商榷了。公益诉讼目前缺少规范的程序制度，《民事诉讼法》规定较粗，司法解释在规范案件审理起到重要作用，但司法解释只将环境公益诉讼明确提出来了，其他公益诉讼没有具体司法解释规定，显然司法解释与民事诉讼法律制度衔接不紧密。

（二）我国现行公益诉讼制度操作性不够强

法律的生命力在于执行，而我国一些地方公益诉讼案件在立案过程中受阻，主要原因在于我国现行公益诉讼制度操作性不够强。

我国现行公益诉讼制度语言比较概况、抽象，一些程序性问题规定不具体，这将会造成很大的不确定性和模糊性，可能会走上两个极端，权利滥用或权利无法使用。①《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》虽然对提起公益诉讼的主体、管辖、起诉程序等问题进行了规定，但主要针对环境民事公益诉讼，其他类型公益诉讼案件能否适用，仍然具有模糊性和不确定性。

虽然党的十八届四中全会提到公益诉讼问题，但在国家现行有效的法律体系中，公益诉讼法律制度起步比较晚，缺乏明确具体的可操作性规定，如：我国宪法明确规定对国家、集体财产和自然资源进行保护。但对于此类公益案件具体如何实施，在民事诉讼法和行政诉讼法中缺乏明确具体的可操作性规定，从而使宪法的立法宗旨难以转化为一种现实性。

（三）公益诉讼主体提起公益诉讼阻力较大

无论是民事公益诉讼案件还是行政公益诉讼案件，往往都是社会影响较大，与人民群众切实利益相关的。公益诉讼主体提起公益诉讼，往往需要当地党委、政府的支持和理解，比如：环境公益诉讼案件，被告往往是支持地方经济发展的大企业、纳税大户，如果没有党委和政府的支持与理解，公益诉讼主体无法成功提起公益诉讼。

（四）提起公益诉讼专业性较强、诉讼成本高

公益诉讼案件大多涉及面广、专业性强、举证难度大。无论是环境污染还是生态破坏，相关公益诉讼均存在专业化程度高、调查取证困难等问题。在环境、产品质量问题凸显的今天，更要求提起公益诉讼的主体必须以专业鉴定方式提起诉讼，不仅仅是司法专业性，更是涉案领域的专业性。“证据收集难”成为公益诉讼主体提起公益诉讼的通性难点。取证、鉴定、咨询、诉讼等均花费较大，如鉴定费少则三五万元，存在鉴定难、鉴定贵的问题。而公益诉讼主体经费有限，难以支付公益诉讼高额的诉讼成本。经费的严重不足，一定程度上影响了公益诉讼工作的开展。

（五）提起公益诉讼的专业力量不足

一般群众对公益诉讼制度还不太了解。在遇到侵害国有利益和社会公共利益时，人民群众可能会向相关职能部门或党委领导反映，很少想到向司法机关起诉。检察机关的工作重心在刑事案件方面，民事行政检察工作的人员配备相对较少，因此对于公益诉讼案件而言，提起公益诉讼的专业力量还是比较薄弱的。

二、解决我国公益诉讼制度存在问题的对策建议

“公益诉讼”事关人民群众切身利益，对维护社会安定，维护广大人民群众合法权益具有重要作用，建议从以下几个方面解决我国公益诉讼制度存在的问题：

（一）制定严密规范的公益诉讼法律制度体系

以我国《宪法》《民事诉讼法》为基础，针对公益诉讼制定类似《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的具体公益诉讼制度，对公益诉讼案件的提起、案件审理程序、经费保障等予以明确，提高公益诉讼制度的可操作性。

（二）各级党委政府加强对公益诉讼的支持

群众利益无小事，公益诉讼涉及广大人民群众切身利益，各级党委政府对公益诉讼案件要大力支持，对干涉公益案件审理的领导干部要严惩，各级党委政府要遵循法治思维，树立依法行政意识，不符合法治原则的事情绝不做，让各级司法机关依法独立办理公益诉讼案件，不给办案人员添加任何不合理的压力和阻力。

（三）加强公益诉讼专业队伍建设

专业的事情得由专业的人来做，建议从律师队伍、检察官队伍中选调业务能力强，专业精通的人组成公益诉讼团队，凡有公益诉讼案件，交由公益诉讼专业团队办理，提高公益诉讼的办理效果。

（四）加强公益诉讼经费保障

没有经费，公益诉讼案件办理会很困难，建议由各级人民政府将公益诉讼案件办理经费纳入财政预算，设立公益诉讼专项经费，加强对公益诉讼的经费保障。

三、结语

鉴于篇幅有限，本文只探讨了完善公益诉讼涉及的几个基本问题。“法律是理性的存在物，理性是法律发展的追求”。②上述关于公益诉讼制度完善的构想亦为理想化的理性描述，观点难免稚嫩，只有依托于理论研究的深入和实践的发展降低并逐渐消除当前我国存在的诸多制约因素才能得以充分实现制度构建的完善，这也将会是一个长期的过程。

注释：

①肖泽邦.论我国民事公益诉讼制度的完善［J］.法制与社会，2015，6（中）：110.

②卓泽渊.法律价值［M］.重庆：重庆大学出版社，1995：211.