政府权力清单制度的行政法规制与完善

2020-11-30董殿荣

法制博览 2020年36期

董殿荣

山东师范大学法学院，山东济南 250358

当前，从中央到地方各级行政机关都基本建立起了权力清单制度，这是推进政府职能转变和法治政府建设的一项重要实践创新，其背后蕴藏着复杂的行政法理论问题，涉及价值理念、法律法规、体制机制等国家和社会治理的方方面面。运用行政法学的理论对其加以探究，对于建设法治政府和阳光政府有着重要的意义。

一、政府权力清单制度在行政法上的理论依据

各级各类行政机关将行政权力的主体、依据、程序及责任等编制成清单，向社会公示［1］。具体来说，主要体现了以下行政法原则。

第一，体现了行政合法性原则。制定权力清单就是梳理各级各类行政主体的权力边界和行使流程，使其变得清晰、确定，减少因法律的模糊性而导致的滥用权力、超越权限和不作为的现象的发生。

第二，体现了行政合理性原则。权力清单通过流程图的形式，对法律原则性的授权进一步的明晰化，规制自由裁量权的行使，防止因自由裁量权的原则性而导致的权力滥用。

第三，体现了行政公开原则。制定权力清单，将行政主体权力的种类、范围、依据、程序等向社会公开，增加权力运行的透明度，方便社会公众监督，让行政权力在阳光下运行。

第四，体现了高效便民原则。推行权力清单制度的目的就是要推进“放管服”改革，理顺管理和服务的关系，确保行政机关提高行政质效，不额外增加当事人程序性负担，不随意增加行政壁垒。

二、政府权力清单的行政法特征

权力清单当前主要是以中央政策的方式加以推行，在法律层面上尚未制定相应法律法规。关保英对权力清单做了一个相对学术的定义：“权力清单是指通过一个文本，对行政系统的行政权，包括行政系统作为一个机构体系的权力范畴和各职能部门作为一个非系统的职能范畴，乃至于作为一个机构所享有的职能范畴予以明确列举并成为依据的行政法文件，或者不具有行政法效力的相关文本”［2］。笔者认同这一定义，制定权力清单的行为应具有以下特征。

首先，制定政府权力清单的行为不属于政策范畴，应当属于行政法的范畴。制定政府权力清单是为了对行政权力进行控制和规范，使行政机关依清单行使权力。政府权力清单一经制定就要长期、稳定地实施下去，需要行政法上的公定力、拘束力、执行力，而不能仅停留在政策层面。只有明确权力清单的行政法属性才能为权力清单的实施提供法律指导和依据。

其次，制定政府权力清单的行为，应当属于抽象行政行为中制定其他行政规范性文件的行为。制定权力清单是行政主体对法律授予行政职权的梳理、归类和公示，针对的是不特定的人或事项，具有普遍约束性、效力未来性和反复适用性，符合抽象行政行为的特征［3］。制定权力清单不是创制和消灭权力，制定的主体包含各级政府和政府各部门，也并不都具有法律授予的行政立法权限，应属制定其他行政规范性文件的行为。

最后，制定政府权力清单的行为，应当属于内部行政行为。制定政府权力清单的行为是行政机关对如何实施法律授予权力进行的内部梳理、解释和指导，是对行政组织内部人员如何行使职权进行的规范，并不会直接对行政相对人的权利产生直接的影响。因此，制定权力清单的行为也不具有可诉性。

三、政府权力清单制度在实践中的一些问题

第一，各级各类行政机关权力清单存在分类标准不明确，内容不协调的现象。在权力清单的制度实践中，由于对法律法规的理解不同，导致一些层级或职权范围相同的行政机关制定的权力清单在种类和内容上也不尽相同。如，有的地方除了行政许可权、行政处罚权、行政强制权外，还公布了行政征收权、行政奖励权、行政确认权等，甚至还出现了兜底性的权力类型。大量现行的行政法律、法规、规章和一般行政规范性文件之间存在着重叠交叉，法律位阶秩序混乱，这也给权力清单制度的实施带来困难。

第二，清权、减权、制权、晒权不规范、不彻底。在权力清单的制度实践中，有些地方或部门为了寄附于权力上的部门利益，不愿简政放权，理清政府与社会和市场的边界［4］。一是放小抓大。下放一些小的、边缘性的行政权力，而依然抓着大的、核心的行政权力。二是放虚抓实。将行政权力在明面上制定清单并公示，但实际操作上依然存在隐形行政壁垒，行政程序仍然繁琐。三是推诿扯皮。以放权为借口，将本属于自身职责但棘手或无实惠的行政服务事项推给其他部门或市场，出现管理和服务缺位。

第三，缺乏有效监管和责任追究。从近年来权力清单的制度实践来看，权力清单的制定过程缺乏外部监督，虽然经过公示，但社会公众参与和监督的渠道并不畅通，内部也没有建立相应的考核和问责机制，对于违反权力清单制度的行为，并没有对应的责任追究，使得政府权力清单制度仅做到了清权和晒权，在减权和制权的效果上打了折扣。

四、对进一步完善政府权力清单制度的几点思考

第一，将权力清单制度从政策层面上升到法律层面，制定相关法律或行政法规。经过多年的试点推广，当前各级政府和政府各部门都建立起了政府权力清单制度，这一制度从政策层面上升到法律层面的条件已经成熟。一要以立法的形式明确政府权力清单的公布主体。各级政府及政府各部门必须将制定并公布权力清单作为一项义务，只要不涉及国家机密的行政权力事项，都必须制定权力清单并向社会公开。二要以立法的形式对各级各类行政主体权力清单中应涉及的内容作出规范，包括权力种类、主体、依据、程序、责任等，使得各级各类行政机关的权力清单在类别和内容上做到相对统一、体系严谨。三要以立法的形式明确权力清单的法律责任。对于梳理公布不及时、不按权力清单行使权力或超越清单行使权力的，要确定相应的法律责任，并严格责任追究。四要对行政法律、法规、规章、规范性文件等及时进行清理。加强立、改、废、释工作，为权力清单制度的实施扫清立法层面上的障碍。

第二，权力清单是行政规范性文件，应当遵守规范性文件的制定规则。各级政府及政府各部门之间的权力清单要确保协调一致，不能与法律、行政法规、规章等上位法相抵触，属于上级行政机关保留的权力不能出现在下级行政机关的权力清单中，属于各级行政机关都具有的权力，下级行政机关的权力清单要在权力内容和行使流程方面要与上级行政机关的权力清单要保持一致。

第三，制定政府权力清单的过程要畅通社会公众参与渠道。在制定权力清单的过程中要广泛征求和倾听公众的意见建议，依法保障社会公众的知情权、参与权和监督权，对权力清单的方案内容进行深入的分析和讨论，形成社会共识，确保政府权力清单的内容更加的合理、科学和民主，做到真正彻底的清权、减权、制权、晒权。

第四，按照权责一致原则，健全与政府权力清单相配套责任追究体系。权责合一才能使政府权力清单避免沦为一纸空文，建立并完善与政府权力清单相配套的责任追究制度是政府权力清单制度的生命力所在。一要在权力清单中引入有关责任事项的内容，整合成为政府权责清单。明确行使每一项政府权力的责任主体，将每一项权力的责任事项、法律依据、追责情形、责任方式列明，并附在权力清单中一并公示［5］。二要坚决执行责任清单关于违反职责的追责要求，只要政府部门及其工作人员没有严格按照权力清单用权和履职，超越权限，违反程序或不作为的，就要承担其所带来的法律责任和不利后果。