中国环境执法的现状与完善

青岛科技大学，山东 青岛 266061

一、我国环境执法取得的成就

环境行政执法是指环境保护行政执法机关根据法律的授权，对单位和个人的各种影响或可能影响环境的行为和事件进行管理的活动。加强环境行政执法，对防止环境污染和其他公害，对保护和改善环境，对实现环境保护的基本国策，都具有极其重要的作用。［1］

（一）环境立法的完善

环境行政执法的前提是要有法可依，20世纪80年代以来我国环境污染问题日益严峻，环境立法进程随之加快。在可持续发展观以及近年来生态文明建设观的指导下，我国进行了大量的环境立法活动。2014年修改后的《环境保护法》被誉为史上最严环境保护的基本法，2015年除了对一些单行法进行修改，我国还颁布了《土壤污染防治法》、《环境保护税法》，从而弥补了相关领域的空白。由于中央在上世纪90年代初将环境保护正式纳入政府工作议程，庞大的地方环境立法尤其是行政规章在环境保护领域发挥了重要作用。我国现行的环境保护法涵盖大气、水、土壤、噪声、固体废弃物和海洋环境等各个方面，从宪法到法律法规、政府文件、党内法规都强调了保护环境的重要性，确立了环境保护优先的理念，以最严格的制度促进人与自然和谐相处。

（二）执法体制的优化

环境执法体制主要是指环境执法主体以及主体间的职能配置关系。2018年环境保护部整合了多个部门的职责，升级为生态环境部。［2］我国环境管理职能在横向上分散在多个部门中，升级后的生态环境部吸收了多个同级部门的职权，增加了环境管理职能，同时避免机构之间协作的障碍提高办事效率。其次之前很多学者将环境执法效果不好归结为地方环保机构受政府干预过多，而地方政府过度追求GDP指数选择性执法。此次中央生态环境保护督察办公室的设立确保党政同责、一岗双责有利于加强从严执法，克服地方保护主义的弊端。环境监测监察执法垂直管理体制改革改变了市级环保机构领导的任命权，进而减少地方政府干预。另外，国家税制改革以及“青山绿水就是金山银山”新观念的提出，地方政府不再单纯追求经济增长，而是将环境保护置于发展经济之前。经过一系列的改革，地方政府干预减少，环保机构执法主体地位逐步加强，责任也相应加重，执法体制不断优化。

二、我国环境执法存在的问题

我国已经建成环境法律体系，执法主体地位提高、外界干预减少，但是执法部门还会存在无法可依、执法不及时、执法效果不明显的情况，究其原因在于环境立法过于粗放、执法理念落后、执法手段单一等。

（一）粗放的环境立法

我国环境立法起步于20世纪80年代中后期，虽起步晚但广泛借鉴国外先进经验，现有内容已趋于完善。我国的立法进程是立法机关面对环境污染问题进而广泛借鉴国外经验自上而下制定的。相对于其他国家例如美国，自下而上制定的法律相比，我国在一些管理手段上虽然博采众长，但没能做到很好地整合，庞大复杂的政策之间存在重合或冲突，环境政策欠缺系统性和协调性。［3］又因为我国环境立法时间很短没有与现实经过磨合，导致法律内容不够精细，在具体执行中还会存在无法可依的情形。比如：《环境保护法》第10条规定我国环境保护实行由环境保护主管部门统一监管，政府有关部门根据职责专项监管的环境执法体制。但是，法律法规对环境保护主管部门如何实现统一监督管理尚未作出具体规定。［2］另外，很多环境保护的法律在责任部分大都只做了笼统性的规定，责任不明确，导致执法人员没有责任负担乱执法，或负担过重不愿执法、不敢执法，由此导致执法不严、执法效率低下。

（二）落后的执法理念

我国政府很长时间内的管理模式是经济优先发展，直到近年来环境问题产生了巨大的经济和社会负担，政府和社会的环境意识才发生了转变，但是我国地区之间经济发展不平衡，经济落后的地区仍存在地方保护主义，对能够高创收的污染企业选择性执法，以保障地区经济发展和居民就业。其次，“先污染后治理”这一理念长期存在于政府，政府对企业污染问题更多的期待以行政处罚的手段予以解决而不是帮助企业从源头减少污染。企业的生产观念也受其影响，更多的企业选择以低成本高污染的方式先快速积攒财富，然后寄希望于执法概率。

（三）单一的执法手段

我国环境执法长期存在“守法成本高，违法成本低”执法疲软的问题，近年来已通过修改多部法律赋予环保主管部门更多的行政处罚权力，加强对违法行为的执法力度，但是环境保护不仅需要处罚手段还需要政府对企业的激励和两者的合作，因为在实践中适用单一执法手段很难达到环境保护的目的。环境保护应以保护优先，实现保护优先的理想模型是企业能主动将保护环境的负担内部化，在生产的源头、过程中做到污染最小化，而政府的工作是鼓励和支持企业进行内部化。但是我国关于政府和企业合作的法律规定还很少，现行的执法手段单一，主要依靠政府去发现和处罚相关企业，而环境污染又存在一定的隐蔽性、潜伏性和长期性，这样的工作模式往往会事倍功半。

三、强化环境执法的策略

（一）提高环境立法的质量

美国采取的发展策略也是“先污染后治理”，但是其环境恢复速度和现存状态无不值得我国学习，这离不开美国精细的环境立法规定。美国环境立法的发展与完善很大程度是因为其立法是自下而上推动的，民间呼吁、环保组织自身和研究机构提出的新的政策构想都成为立法的动力。［3］反观我国环境立法主要是环境保护主管部门面对实践中的环境污染问题提出相应的立法建议，导致我国环境立法虽然具有针对性但缺乏前瞻性和全面性。因为执法部门缺乏理论研究支持，而且更多是站在自己的角度来解决问题，忽略了作为环境问题的主体——企业的诉求。借鉴美国立法经验，我国环保单位应引进专家学者提高立法建议的专业性，鼓励群众进言献策，倾听企业的发展诉求和守法障碍。立法机关集中审查现存的法律规定，尤其是大量的地方政府规章，消除法律体系中自相矛盾的规定，避免地方差异过大、地方保护主义的存在。通过进一步细化关键性的规定，加强法治建设，提高立法质量。

（二）多元治理手段并重

美国的环境执法大体可以分为威慑性执法和柔性执法两大类，虽然我国也有生态补偿和排污权交易等柔性执法手段，但相对来说是较为空白的领域。我国环境执法以行政处罚为主，行政双方处于对抗关系，这可能会引起企业的不满与抵抗情绪，因此无法促成企业主动的保护环境，把环境负担内部化，反而造成企业消极应对环境保护机构的监督和执法。对此，我国应借鉴美国的柔性执法经验，以此转变企业的发展理念，促成企业将保护环境作为企业的发展目标之一。比如，激励企业主动向政府报告存在的环境问题，促成企业和政府针对生态恢复问题达成协议以提高执法效率，敦促政府向企业和公众及时、全面的公开信息，完善社会监督机制。最终达成以刚性执法为保障，刚性执法和柔性执法相结合的多元执法手段。

（三）完善环境执法监督机制

环境执法要想取得好的效果离不开完善的监督机制。首先要加强机构内部监督，在环境保护机构内设立专门的监督岗位。全面推行执法责任制，将具体的执法单位、部门职责、执法任务和权限结合起来，并明确执法标准和运作程序，以签订责任书的形式，使各项规章和考察制度得到落实。［4］再者，加强对跨区域环境治理的监督，避免出现踢皮球不作为的情况。最后，在机构外部加强舆论和社会监督，扩大环境诉讼的主体范围，畅通多种形式的监督途径，以保证社会成员正确的享受环境权利履行环境义务。