浅析国家监察体制改革若干问题

2020-11-29

法制博览 2020年20期

关键词：监察机关监察法治

河北工程大学文法学院，河北邯郸 056038

2016年11月，我国正式开启了具有中国特色社会主义性质的反腐败道路。国家监察委员作为反腐治理的一把利剑，其监察对象覆盖所有行使公权力的公职人员，现如今，国家监察体制改革逐渐拉开帷幕，“永远在路上”的反腐败斗争进入全面法治反腐新征程。①

一、国家监察体制改革的理论创新

监察制度发展的曲折历程，对当前我国监察制度的理论创新具有指导作用，也为我国法治化建设提供了发展方向。

（一）明确监察委员会的法律地位

《宪法》在“国家机构”一章中作出了重大修改，增加了“监察委员会”一节，以根本大法的形式确定了其性质和法律地位，其具体细则也为国家监察体制的运行提供充分的法律保障。监察机关依法行使的监察职能，是对反腐资源的整合，填补了权力监督的空白，是我国权力监督态势呈体系化、法治化、规范化发展的重要表现，坚持党内监督和国家监察相结合，为夺取“反腐败斗争压倒性胜利”②提供了法制保障。

《宪法》125条明确规定了监察机关系统内上下级之间的领导体制，用法律的形式将这种监察体制的组织创新固定下来。第126条的规定明确了国家监察机关的双重领导机制，一定程度上保证监察工作规范化法治化发展。党的纪律检查机关和监察委员会实行合署办公，“合署办公”并不是指将两个或者两个以上的部门简单的重合相加，而是基于特定领域工作业务的需要，将职能新近的几个部门置于同一个办案场所办公，实现效益最大化的功能发挥，该模式使得监督监察体制改革达到了1+1>2的效果。有效的协调执纪、执法，极大助推国家治理能力。

（二）监察程序和刑事诉讼程序的衔接

《监察法》第15条对监察对象作出明确规定，涵盖所有行使公权力的公职人员，真正做到“无禁区，全覆盖，零容忍。”对涉嫌职务犯罪的行为，经过调查认为案件事实清楚、证据确实充分，达到相应的标准，将相关材料提交检察院审查并提起公诉，此时监察程序与刑事诉讼程序是否能够实现无缝对接，参照我国普通刑事案件，刑事诉讼程序的启动以公安机关是否立案为着眼点，因此在监察程序中必须明确立案时间。

《监察法》规定，已经移送起诉的案件，监察机关已经采取留置措施的，人民检察院应先行拘留，此留置措施则自动解除。检察院在拘留后10日内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。明确监察程序与刑事诉讼程序的衔接，是适应反腐败斗争审判实践的需求。从实体衔接层面来说，应当符合法治国家的基本原则，贯彻正当程序原则、人权保障原则、比例原则等要求③，从而能在制度层面保障和强化监察委员会反腐工作的顺利开展。

（三）关于监察权的监督机制

英国近代思想家阿克顿有句名言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”④监察委员会作为我国权力监督的专门机构，对其进行监督从而实现双重监督机制十分必要。

监察委员会除了人大监督之外，包括人民法院和人民检察院在内的司法机关也有权进行制约。检察机关在行使侦查监督、逮捕批准等职能时可以对监察委员会进行监督，也包括法院通过“非法证据排除规则”等庭审制度设计实施的间接监督⑤。且宪法中明确规定了各个司法机关之间的关系，应相互监督、相互制约，保障公民的基本权利，实现“雷霆反腐”。

对监察权力的监督，不仅体现在是否滥用角度，还应当包括其权力的行使是否合法合理，防止损害公民的基本权利，当监察机关存在不当行使职权的行为，上级监察机关可以责令下级机关纠错改正，建立健全责任追究机制，强化责任意识，为依法独立行使监察权提供法治保障。

二、监察职权运行实践探索

《监察法》明确表示用“留置”取代“两规”，符合《立法法》等法律的要求，是运用法治思维反腐的具体举措，具有进步性⑥。“两规”又称“双规⑦”或者“双指⑧”，是指监察机关在案件调查过程中有权责令相关人员在规定的时间、地点对监察问题涉及的事项进行解释说明，这是我国在之前的反腐败斗争中采取的手段，但不容忽视的是，“两规”并不是法定的司法程序，而是我国在特定的时代背景下纪律监察部门实施的一种特殊调查手段。在程序上没有统一适用的规范流程，在实体上也无相应的监督，违背了宪法对于公民人身自由保障的规定。而在现存的国家机构中，仅监察委员会有权采取留置措施，其适用案件范围在《监察法》中第22条也作出明确的规定，对留置措施的启动、审批、执行、解除也作出严格规定。在规范我国反腐败工作的同时，也切实保障了公民的基本权利不受侵犯。《监察法》中规定，留置的时间不得超过三个月。特殊情况下，监察机关采取监察措施，最长不得超过6个月。不仅如此，对被留置人员的基本权利也做出明确的规定，强调在监察工作开展过程中，必须始终以法治思维和法治方式保障反腐工作依法进行。

三、监察体制改革的价值研究

目前为止，国内外学者对于腐败持有的见解众说纷纭，至今也没有一个清晰明了的定义。但可以认定的是，腐败是国家公职人员利用职权侵害公共利益的行为，而监察体制的改革，形成了一个相对成熟的腐败治理框架，在全社会范围内形成了不想腐、不敢腐、不能腐的长效机制，贯彻落实反腐败国际追逃追赃和防逃工作，提高效率，促进我国腐败惩治及预防体系建设。

当然也不容忽视在我国廉政建设过程中的弊端，建设过程中后劲明显不足，“九龙治水而水不治”，缺乏一个独立的反腐败权威机构，例如韩国的“反腐败委员会”，在腐败治理的效率和质量层面，其人力、物力、财力存在明显不足，应加强反腐败专门队伍建设，注重业务培训，提高专业化能力。“徒法不足以自行”，更重要的还是提高执法实效；其次，加大经费投入，提高工作人员的薪资福利待遇，完善反腐机构基础设施建设，改善办案人员办公、交通等方面的条件。在全社会范围内加强廉政教育，加大惩戒幅度和打击力度，发挥法律在反腐败斗争中的预防教化和威慑作用，进一步深化国家治理能力现代化。