审前调查程序的效力问题探究

浙江省建德市人民检察院，浙江 建德 311600

一、刘某审前调查评估问题检察监督案的开展

（一）基本案情

2019年7月1日，YW市人民法院判处被告人刘某开设赌场罪，处有期徒刑一年零九个月，缓刑二年，并处罚金人民币五万元。2019年9月9日，JH市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原判。

2019年10月18日，YW市人民法院向JD市司法局发出执行通知书，要求JD市司法局对其进行社区矫正；

2019年10月23日，JD市司法局退回了执行通知书等相关法律文书，并出具了说明。JD市司法局认为，根据《浙江省社区矫正调查评估办法（试行）》的规定，应当对拟进行社区矫正的被告人、犯罪嫌疑人或罪犯进行审前调查评估程序。因YW市人民法院未对罪犯刘某进行审前调查，对刘某是否具备社区矫正条件情况不明，故退回相关法律文书；

2019年10月29日，YW市人民法院向JD市司法局发函，答复了相关情况。YW市人民法院认为，经过核查，罪犯刘某的户籍地为JD市且为经常居住地，根据《浙江省社区矫正实施细则》的规定，委托审前调查调查不是法院判决缓刑的必经程序。JD市司法局以未委托调查为由，退回了相关材料，将导致罪犯在缓刑考验期内失管。

2019年10月30日，经过JD市人民检察院的协调，罪犯刘某于2019年11月1日顺利入矫。

（二）分歧问题

JD市司法局和YW市人民法院的主要分歧在于对于审前调查制度的适用和效力问题。

YW市人民法院认为，审前调查程序不是法院刑事审判的必经过程，法院只需要依法判处缓刑，那么经常居住地或者户籍地的司法行政机关就应当接收缓刑罪犯。

JD市司法局认为，YW市人民法院在缓刑判决之前，应当委托JD市司法局进行审前调查，在拟进行社区矫正对象情况不明的情况下，综合判断不予接收罪犯刘某社区矫正教育。

JD市司法局和YW市人民法院对审前调查效力的理解不同导致了罪犯刘某难以入矫，那么哪一种做法是做正确的？审前调查程序的效力何在？在司法实践中如何发挥审前调查的效力？笔者认为，可以先探讨一些有关审前调查效力的理论观点。

二、审前调查效力的理论探讨

（一）审前调查效力的法律定位

《社区矫正法》第十八条规定，社区矫正决定机关根据需要，可以委托社区矫正机构或者有关社会组织对被告人或者罪犯的社会危险性和对所居住社区的影响，进行调查评估，提出意见，供决定社区矫正时参考。居民委员会、村民委员会等组织应当提供必要的协助。《社区矫正实施办法》第四条规定，人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。无论是从即将生效的第一部社区矫正的法律来看，还是从部门规章来看，社区矫正决定机关对于审前调查程序的适用都是用了“可以”的措辞，那么从法理上来说，审前调查的效力并不是强制性的，而是由社区矫正决定机关根据相关案情来决定的，其法律定位应是为审判程序起辅助作用。其次，虽然社区矫正工作已经在我国开展了十几年，但是目前对于审前调查效力问题没有一部明确的法律能够调整解释，其效力在法律定位上是模糊的，对于案件是否适用审前调查程序在法律上是没有明确规定的。

（二）审前调查效力的实践定位

以DL市W区为例，2016年，法院的刑事审判案件数量约为800件，其中判处非监禁刑的约为320件，适用审前调查评估的只有约210人次，约占判处非监禁刑人数的66%。法院没有进行审前调查的主要原因是，大部分法官认为法律并没有强制规定缓刑等非监禁刑必须适用审前调查程序，且如果适用审前调查程序将极大增加法官的工作量，拖延办案期限，导致案件久拖不决。

以笔者所在的JD市人民检察院为例，在本院的办案流程中，对于可能被判处缓刑等非监禁刑的犯罪嫌疑人，我院案件承办人都会向犯罪嫌疑人经常居住地发出委托调查函，对犯罪嫌疑人进行审前调查，且将审前调查评估的结果作为是否提出缓刑量刑建议的重要依据之一。

以临近单位XH区人民检察院为例，在XH区院的办案流程中，对于可能被判处缓刑的犯罪嫌疑人，XH区院案件承办人一般不进行审前调查程序。XH区法院对于可能被判处缓刑的犯罪分子，只核查罪犯的经常居住地，并发出执行通知书，一般也不委托司法行政机关进行审前调查。

由此可知，在实践中，审前调查程序的效力是因地而异的，有些地区考虑到审前调查程序有利于进一步了解被告人在社区中的表现，提高缓刑适用的效果，那么就会注重审前调查工作；有些地区因为各种因素，就忽略了审前调查工作，甚至基本不使用，那么审前调查的效力就流于形式。

三、审前调查效力分歧产生的原因

（一）客观层面

从法理的客观层面来说，审前调查程序所依据的法律规则不统一，所体现的法的价值要求就不同，那么对于审前调查程序效力的理解就会出现差异。不同的法律规定以及法律术语，会体现不同的法的价值。例如，《浙江省社区矫正审前社会调查实施办法（试行）》第六条规定，委托机关经审理或审查，拟对被告人或罪犯实行社区矫正并决定开展审前社会调查的，应当及时向被告人或罪犯户籍所在地的县级司法行政机关发出《委托调查函》。该法条体现了审前调查的刚性，强调了审前调查程序效力在刑事审判程序中的重要作用。《浙江省社区矫正实施细则》第五条规定，人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。该法条则体现了审前调查的辅助性，强调了审前调查程序效力是为刑事审判工作提供参考建议。可见，法律法规制定的出发点不同，从法理的角度来看，确实有可能造成审前调查效力的不同。

（二）立法层面

从立法层面来看，对审前调查程序的效力，目前没有相关行之有效的法律法规或者司法解释加以规制，这就导致在刑事审判程序中，对审前调查程序的效力出现分歧后，不能准确根据法条的精神来适用审前调查程序。另一方面，在没有实质的法律规定下，司法工作人员在办案中只重视对刑罚的适用而忽视了有关辅助性程序的适用效力，导致审前调查程序的效力难以发挥。

四、解决审前调查效力问题的路径

（一）立法完善

从立法上来看，对突出的审前调查效力问题应有比较明确的解答。具体来说，一是对于审前调查效力问题应由国家立法机构出面，通过法律制定或者修改来给予一定的权威解释，从根本上明确审前调查程序的效力问题；二是可以由最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合出台审前调查相关的适用制度司法解释、指导意见，为审查调查程序的适用提供明确的指引，明确其效力问题。例如，对应当进行委托审前调查程序的案件作出相对具体的规定，可以对一些没有固定居所或前科较多的拟进行社区矫正人员进行必要的审前调查程序，确保其回归社区后，能够管得住、管得好，取得较好地教育感化效果。

（二）加强沟通协调

在实践中，对于审前调查程序的应用，公检法司之间应加强沟通和交流，特别是不同地域的社区矫正决定机关和经常居住地司法行政机关的工作协调。对于法院来说，在缓刑判决之前，应多重视审前调查程序的应用，这能让法官进一步的了解被告人或者罪犯在社区生活中的人身危险性等因素，为最终的缓刑判决提供更科学的社会参考，降低罪犯进入社区带来的监管压力和社会危险性。司法行政机关也应主动加强与人民法院的沟通，对未进行委托审前调查程序的社区矫正案件也应进行沟通，了解罪犯的相关情况，核查罪犯的经常居住地，尽力解决对审前调查效力的分歧。

（三）建立“兜底”机制

对于未委托审前调查的社区矫正对象，因法院与司法行政机关不是隶属关系，互相不存在监督和制约的关系。为了防止出现“退回、发函、再退回”之类的尴尬现象，司法行政机关应坚持人民司法的理念，建立相应的“兜底”机制，对于罪犯的社区矫正地有争议的，先按执行通知书载明的要求登记罪犯信息，让罪犯暂时可以管制，避免脱管。完成登记程序之后，通过与社区矫正决定机关的沟通以及向上级机关汇报等方式，解决未委托审前调查程序导致罪犯难以入矫的问题。

（四）加强检察监督

《社区矫正法》第八条规定，人民检察院依法对社区矫正工作实行法律监督。从监督的角度来看，检察机关要对社区矫正的所有环节进行监督，确保审前调查程序能够依法顺利地进行以及罪犯能够及时入矫，接受社会的再教育。对于审前调查程序来说，一种程序是否能够发挥效力，人的主观因素会起重要作用。对于对审前调查工作没有尽到工作责任，违反相应的法律法规的，应当及时制发检察建议，纠正相应违法行为，维护审前调查程序的效力。