智慧公安背景下警力同质化的思考与建议

董 勤 熊 猛

上海公安学院法律教研部，上海 200137

笔者以街面警力同质为研究对象，对智慧公安背景下，街面执法流程再造提高执法效率进行探讨，并提出变革警务模式的参考建议。

一、街面警力同质化内容

街面警力同质化是指所有街面一线执勤警力打破警种限制，按照法律赋予的警察权限，能够依照法律和程序应对和处理街面发生的各类基础性警情任务。警力同质是为了打破警种限制，实现职权贯通，不断提高公安工作的效率，属于素质强警的方法之一，并为全科警察提供理论依据。

街面警力同质的目标，街面警力应当熟悉街面职责和处置要求；能够熟悉辖区道路，迅速到达事发地点；能够快速准确判断案、事件性质，如非公安管辖的，告知相应救济途径；如需专科警察管辖的，做好前期接报、排除危险、初步取证、查明信息、控制嫌疑人等工作，完整移交专科警察；如属自身管辖的，能够按照流程迅速处置。最终实现的是基层警力同质，即任何一位民警都有能力处置管辖区域内常见案事件。

二、当前街面警务存在的问题

（一）机构职责重叠

目前，街面执法警种主要有：交通民警、派出所巡逻民警、特种机动队民警和特警，还包括部分侦查民警，都具有街面执勤的职责，其中不少职责是具有重复性的。例如，维护秩序、接受求助、受理案件报警和交通保卫是所有街面警种共同的职责；应急处突职责是特警和特种机动队所共同的职责；而交通违法查处、交通事故和案件办理处理则属于派出所和交警的重合职责。

（二）职责权限不通

街面执法警种越多，履职越容易产生矛盾和损耗，权限不通，容易形成履职阻碍。交警遇到治安案件，或者派出所遇到交警管辖交通事故，都无法实现“就近处警”，“首接首处”是实现警务高效的重要方法。职责不通造成警种协助需求量大，拉长了处置时间。

（三）职责求助缺乏

随着科技和法律的发展，民警执勤遇到问题的情况越来越多，通常情况下，民警求助的方式只有逐级请示一种，不仅耗时费力，而且效率较慢。情况紧急时，民警只能自找方法，自担风险。

（四）执法流程不明

在街面执勤执法中，一旦遇到不熟悉的职责任务，容易不明不白承担责任。民警的执法流程，很多不是通过直接学习相关法律规定而获取，而是求教于老民警。街面执法日常履职的内容，凭借传统和固化的经验，基本可以满足执勤需要，但是，一旦产生错误，可能会出现错误牵连现象。

三、街面警力同质建议

（一）重构警察职责

将街面警种职责分类整合，更加合理地分配工作任务和警力资源，重新规划基层执法的职责范围，科学合理地设定街面执法的职责。

1.职责融合。街面执勤中遇到的所有警情，不管是交通类的还是治安类的，街面一线执勤民警都有处置权或者部分处置权。即使遇到案情疑难复杂、取证要求较高的案件，街面一线执勤民警也可以做前期处置，如排除险情、救护伤者、保护现场和简单取证等，并及时通知有处置权限的警察在规定时间内“二次出警”，专业力量到场后，由街面执法力量向有处置权限的警察移交案、事件。实现职责融合后，诸如拖拉推诿等内耗现象和“站木桩”等警力资源浪费现象将不复存在。警力同质后，“首接首处”、“谁接谁处”、“就近处警”将成为路面执勤执法常态，极大地减少了警力资源的损耗。

2.职责分级。可根据街面处置案（事）件的时间长短、所需专业知识水平和案件疑难复杂程度，确定具体街面工作的职责分级，将处置的民警分为全科警察和专科警察。全科警察负责秩序维护、首次接警和案件处置；专科警察负责咨询、增援和二次出警，专科警察在外出时遇到基础警情，享有处置权限。通过执法手册明确职责分级，遇有存疑之处，可询问上级指导部门，拒绝推诿扯皮。案事件的移交工作，如属于非紧迫性的，由全科警察保全相关证据，回到单位后，交由专科警察择日处置；如具有紧迫性、不可延时处置的，由专科警察二次处警，接受全科警察的移交。

3.职责求助。按照法律设立的执法手册和流程手册，与街面执法实践肯定存在差异。原有组织人员序列必然打乱，重构后的警务职责需要大量的“警务通才”，通才实现的过程中，应设立职责求助机构。建议在警务改革初期，在分（县）局或派出所层面，组织“基层智库”，人员由具有较高法律素养和具有丰富实战经验的警员组成。针对街面执勤当中遇到的各类问题，即时提出相对专业和稳妥的建议和处置办法，同时收集整理街面执法疑难问题，分类归并附上建议，上报上级公安机关，为警务立法、政策制定和警务流程再造提供材料和反馈。既可以解决民警执法中的燃眉之急，也可以为街面警务立法、完善执法流程提供实践探索。

（二）合理打造流程

制定街面警务流程，其目的就是为了规范街面执勤执法工作，保障民警的人身安全，确保民警能够执法有据、处置有力。民警按照执法流程履行职责，产生“民警的执法豁免权”，责任由民警所在的公安机关承担。

1.编制流程手册。为改变街面警务流程繁杂、散见多方的现状，建议公安机关内部应梳理街面执法职责任务及其流程，编制流程手册。可按照现行法律法规，参考前一年的街面警务数据，增加处警步骤的时间要求，顶层设计公安警务执法流程手册。建议按照步骤（操作要求）+法条（认定依据和处罚依据）+时间要求（警务工作效率要求），确保能够实现举止有度、进退合法，着力于证据和法律，即使提起行政诉讼，也能够保证证明力足够获得法院支持。在编制街面执法流程时，应适当增加对执法过程中遇到的自助自救行为和互助互救行为的确认环节。保护公安事业的支持者不受舆论攻击伤害，无需承担不利的法律后果。

2.流程增删补改。建议在流程再造完成后，继续收集、汇总街面警务活动中的问题，收集解决方法和建议；增删补改流程手册。每年结合上年度警情和问题建议，流程完善制度立法。在地方性立法或者全国法律修订时，提出相关建议和意见。

（三）组织机构保障

街面警力实现职责统一后，基层单位建立统一的组织机构显得尤为必要。各业务支队职能转变为工作指导性质和面上统筹性质，不再具体管理日常街面执法。基层执法工作由统一的基层组织机构完成。

从各地实施的警务改革来看，基层组织机构的设置方法大致分为三种：一、建立独立的交巡警支队，专门负责街面执勤执法工作。例如，山东泰安市公安局，单独建立交巡警支队，并合机构，统一街面执法。二、统一划归派出所管理。例如，福州市公安局即采用街面警种并入派出所编制，统一行使街面基础警察权。三、建立新的组织机构。例如，江西新余市实施的警务体制改革，实现“三级变二级”的管理模式，将公安分局和派出所撤并为11个警务局，统一行使基础警察权。无一例外，都要求有统一的组织机构确保政令统一、减少内部损耗。

笔者较为赞同统一划归派出所管理。一是各地公安机关开展的各种大整治工作，派出所民警参与较多，比如，上海市公安局开展的交通大整治活动，派出所民警承担了大量交通整治任务，积累了交通管理经验，同时，基础警务中的社区警务也一直由派出所履行；二是当前公安系统开展的智慧公安的改革中，互联网技术相对发达，大数据运用较为成熟，科技最新成果大量运用于街面执法，警务执法手段更具效率；三是各地机关警力下沉，向基层派出所分流，以及招录了大量的辅警力量辅助执法，街面执法力量相对充足。这些都为街面警力同质提供了保障。