论公园城市与环境公平*

2020-11-29傅凡靳涛李红

中国名城 2020年3期

傅凡靳涛李红

1 研究背景

2018年，习总书记视察成都时提出“公园城市”理念，该理念的提出表明中国城市建设在社会主义新时代出现了一个新的发展模式导向。

与已有的“花园城市”“园林城市”“生态园林城市”概念有所不同，“公园城市”以“公园”为名，更加强调了园林绿地的公共产品属性，这与党的十九大报告中“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的论断是一致的。公园绿地作为一种满足人们身心健康需求的室外场所，是城市中最为重要的公共产品之一。公园绿地是居民最直接享受生态效益的场所，具有净化空气、调节小气候、消除热岛效应、保护生物多样性、减少地表径流的作用。公园绿地具有直接和间接的经济价值，践行了“绿水青山就是金山银山”的理念，公园绿地可以获取门票和其他经营收入，通过碳汇交易获得收益，公园绿地也可以提高土地价格，提高投资意愿。公园绿地还有其他社会价值，如增加社会交往、减少犯罪率、提供科普教育基地等。总体而言，公园绿地在城市生活中具有不可替代的地位。

对于公园城市，很多学者进行了研究。多数学者指出公园城市是一种城市发展的转型升级，公园城市是“公”“园”“城”“市”的系统集成，是以人民为中心，为满足人民的美好生活而服务。公共性和公益性是公园城市的首要特点，杨雪锋指出公园城市具有公共品、生态、空间三重属性，其目的在于打造命运共同体[1]。李晓江认为公园城市要处理好人和自然的关系[2]，成实和成玉宁认为公园城市建设要处理好生态与形态的辩证关系[3]。在公园城市建设的方法体系上，王浩从新生态、新形态、新业态、新状态、文化魂五方面论述了公园城市建设的方法体系[4]，刘滨谊提出了公园城市“城、人、境、业”三位一体的结构关系和实现途径[5]，闵希莹等从提升生活品质的角度提出公园城市发展的建议[6]，史云贵、刘晓君指出公园城市建设需要建立绿色治理体系[7]。虽然公园城市并不是“公园”与“城市”的简单叠加[8]，但是公园绿地在公园城市建设中占有至关重要的地位，有必要从环境公平的视角针对公园城市中“公园”的公共产品属性来进行探讨。

2 公园：一种公共产品

城市公园是城市绿地系统重要的组成部分，在城市生活中占有重要的地位，也是维护城市生态环境、创建美好生活的重要元素。城市公园不是在城市出现之初就存在于城市之中的，它是随着现代城市的产生而出现。随着16世纪资本主义时代的来临，城市逐渐向现代城市发展，城市的聚集作用和一些国家开展的圈地运动也逐步驱动城市人口的增长，这一过程随着18-19世纪欧洲大陆普遍的圈地运动和工业革命的爆发而达到高潮，人口大量涌入城市，城市变得过于拥挤，生活环境恶劣，社会矛盾尖锐，这样就促使城市需要进行彻底改造，向现代城市转化。城市公园作为现代城市解决社会矛盾的一个手段在这个过程中出现，其主要目的是为平民，特别是工人阶级提供休闲娱乐的场所。

城市公园的出现，极大地缓解了社会矛盾，提升了城市居民的生活，改善了城市生态环境和城市形象。其对于城市的意义逐渐为社会所重视，使公园成为城市提供的一种公共产品，以满足城市居民休闲娱乐、身心健康等公共需要。公园绿地作为城市的一种组成元素，也进入了城市规划，如朗方所作的华盛顿特区规划设置了大量的公园，特别是规划了1.6km长、120m宽的绿带，用以联系国会和白宫，经麦克拉伦规划的发展，形成了现在的“国家林荫大道”（The Mall）。公园绿地在城市规划中也从最初的独立分散的公园，发展为相互联系的公园绿地系统。

近代以来中国城市也开始了城市公园建设。1905年，清政府派五大臣赴英美日等国考察，回国后向清政府提出建设公园等公共设施。在此之前租界内已有公园，1904年程德全在齐齐哈尔建仓西公园，1905年，无锡一些社会名流倡议，城中几个私家小花园改建为公花园。此后，公园逐渐在中国城市中普及，成为民众重要的活动场所。中华人民共和国建立以来，公园建设也持续发展。

3 公园绿地与环境公平

公园的属性是公共产品，但是实践中经常属于准公共产品。当公园设立围墙，收取门票，就产生了排他性；另外在供给不足的情况下，再进入公园消费的人会影响已在公园内的人，这样就产生了竞争性[9]。由此可见，公园只要存在事实上的排他性与竞争性，就不能是完全意义上的公共产品，而是准公共产品。

从排他性来说，早期的公园很多是有排他性的，通过高额的门票价格或其他要求（如着装）来阻止一般民众使用公园，例如英国的德比树木园，1840年建成对外开放时收取门票，仅在周日免费，这样工人阶级仅能在休息日免费使用，而在其他时间构成了排他性。目前我国城市中绝大多数的公园都免收门票，只有一少部分公园收取门票。在收取门票的公园中历史名园和一些环境容量需要限制的专类园门票价格较高，主要是为了更好地进行保护。很多免费的公园也设有围墙，主要目的是为了更好地管理公园，而不是为了设置排他性。此外，公园的某些生态效益、社会效益，并不由于人不能进入而无法享受，如公园绿地净化空气、消减城市热岛效应、保护生物多样性、减少犯罪率等，都有一定的辐射范围，使周边人群收益。公园目前主要的排他性体现在由于公园在城市中分布的不均衡，特别是高品质公园分布的不均衡，游客不能够方便地到达公园，在这一过程中花费了大量的时间成本，构成一种隐性的排他性。纽约市在中央公园建成的最初30年，没有开通到此的公交线路，这样普通民众就无法便利地达到，从而被排除在使用者之外。

从竞争性来说，由于公园在城市中分布的不均衡，一些地区由于缺少公园绿地而且人口密集而出现人均公园绿地面积不足，从而导致竞争性上升。如2018年北京市各行政区人均公园绿地面积最低（4.29m2/人）与最高（46.13m2/人）之间相差10倍以上，与全市平均值（16.30m2/人）相差近4倍[10]。另外，公园的质量也不平均，建造的成本、维护管理的水平存在差距，导致游客向品质好的公园聚集，增加竞争性。总体而言，公园绿地在城市中分布的不均衡，特别是优质公园绿地分布的不均衡，是造成排他性与竞争性的主要原因，从而影响了公园的公共产品属性的。那么这个问题与其他基本公共产品面临的情况类似，都是由于供给水平不高与供给不均衡造成的[11]，这有悖于社会公平(social justice)，特别是环境公平（environmental justice）中的分配公平。

环境公平问题普遍存在于世界各国的城市，既包括发达国家，也包括发展中国家，绿地分布有利于优势群体的情况相对较为多见。这种不公平不仅体现在不同群体到公园绿地的可达性差异上，也体现不同群体所享受到的公园绿地面积和设施的差异上。国内城市的公园绿地的环境公平问题相对较小，如上海、广州、武汉等城市，政府在城市规划中的主导作用对公共资源的公平分配起到了很大的影响[12]。但是，公园绿地总体服务水平较低，人均公园绿地资源有待提高，公园绿地资源在不同群体中分配仍然存在着差异，社会经济地位较高者分配较多，低端从业者、老年人和青少年属于弱势群体。

4 环境公平视角下公园城市的建设思路

党的十八大和十九大报告中都强调促进社会公平正义。公园绿地作为一种公共产品，美好生活的需求之一。习总书记所强调的“整个城市就是一个大公园，老百姓走出来就像在自己家里的花园一样”表达了人民的心声，“公园城市”理念是针对新时代人民对美好生活的向往而提出的。公园城市“公”字当先，就要促进公园的公共产品属性，加强公共供给，坚持环境公平，保证公平分配。

在此，从环境公平的视角，就公园绿地在城市中的分配来探讨公园城市的建设思路。

4.1 增加公园绿地供给

总体而言，城市中的公园绿地供给不足，这是影响公园城市建设的关键。从指标看，根据《国家园林城市系列标准》中提出国家园林城市的指标标准：建成区绿化覆盖率≥36%，建成区绿地率≥31%，城市各城区绿地率最低值≥25%；人均建设用地小于105m2的城市建成区人均公园绿地面积≥8.00m2/人，人均建设用地大于等于105m2的城市建成区人均公园绿地面积≥9.00m2/人，城市各城区人均公园绿地面积最低值≥5.00m2/人。生态园林城市的标准：建成区绿化覆盖率≥40%，建成区绿地率≥35%，城市各城区绿地率最低值≥28%；人均建设用地小于105m2的城市人均公园绿地面积≥10.0m2/人，人均建设用地大于等于105m2的城市建成区人均公园绿地面积≥12.0m2/人，城市各城区人均公园绿地面积最低值≥5.50m2/人。从实践看，根据《2017年城市建设统计年鉴》，我国城市平均人均公园绿地面积达14.01m2，建成区绿化覆盖率40.91%，建成区绿地率37.11%。这些指标并不能完全满足城市对公园绿地的要求。孙筱祥在1980年就总结国外的数据给出我国园林绿地的相应指标：城市绿化总面积应占城市总用地面积的60%以上；城市公园总用地面积应占城市总用地面积10% 以上；满足城市居民文化休息功能的人均公园面积应达6m2，满足二氧化碳-氧气平衡则人均公园绿地面积需要40m2，工业大城市需要140m2[13]。只有公园绿地总量的增加才能保证公园个体的非竞争性。

首先要注意的是增加绿地的供给而不是绿化的供给，现在一些部门有用绿化率、绿化覆盖率替代绿地率的趋势，这是不科学的，只有绿地才能发挥全部的功能，而其他绿化形式，如立体绿化、屋顶绿化、覆土绿化、有绿植的铺装等，都只能部分地发挥绿地的部分功能。有些城市的老城区因为公共空间不够，而将公园绿地改造为广场，也是不恰当的方式。

其次，要注意三维绿量的增加。公园城市要发挥公园绿地的生态价值，仅以绿地率、绿地面积来计算存在一定的问题，不同的植被类型对于生态效应的发挥有不同的影响，应以三维绿量的增加作为公园绿地供给的方式。《国家园林城市系列标准》规定园林城市、生态园林城市建成区绿化覆盖面积中乔、灌木所占比率分别为≥60%和≥70%，公园城市还需对此标准根据叶面积等指标进行细化。

4.2 提高公园绿地在城市的均衡性分布

公共产品要求均等化，保证每一个人都能够享受到。公园绿地在城市中的均衡分布，才能为保证城市中不同地区的居民能够有均等的机会享有公园绿地，既不会因为与公园绿地距离过远而因时间成本上升而形成排他性，也不会因为人均公园绿地面积过小而产生竞争性。根据《国家园林城市系列标准》，园林城市的城市公园绿地服务半径覆盖率≥80%，生态园林城市的公园绿地服务半径覆盖率≥90%。公园城市的公园绿地服务半径覆盖率应高于生态园林城市的标准。另外，还应注意居民到达公园绿地的实际可达性与到达成本。一些居民可能与公园绿地之间隔有快速路、封闭社区，虽然直线距离很近，但是实际可达性较差；如果路径上障碍较多，也会提高达到成本。

因此，在公园绿地系统的规划布局时要大、中、小型公园绿地的合理分配。我国城市人口密集，人口分布呈扁平化趋势，以社区为中心形成人口聚集，呈现出多中心的格局，因此绿心模式应向分布式绿地模式转变，以人口分布为依据配置公园绿地，在布置大型公园的同时，必须保证一定比例的中小型公园绿地，保证分配公平。吴承照认为公园城市要“正确处理好建筑密度同空间效率的关系，公共绿地规模适度，不宜过大，不应以追求形象而降低城市空间效率”[2]。

与其他基本公共产品一样，由于城市的人口分布、城市发展的过程、以及地理因素等的限制，公园绿地很难实现绝对的均等化。不同的历史时期对公园绿地的认识不同，而造成公园绿地的定额、建设目的和成本不同，同一时期不同区域的人口密度、开发强度、对公园绿地的投入也会不相同，都会造成公园绿地面积、景观质量、服务设施的不同，影响公园绿地的分配公平。针对这一问题，应做好不同区域不同政策。对于绿地增量有限的老城区，应采取“见缝插绿”的方式，以提高三维绿量为目的，建造“口袋公园”甚至“一米花园”，注意系统建设，采取分布式绿地结构，通过集群的方式将不同功能分散在这些小微公园绿地之中，提高使用效率；对现有公园绿地进行升级改造，提升景观质量和配套设施，以质补量；提倡立体绿化、屋顶绿化等形式，作为公园绿地的补充，提高绿化覆盖率与绿视率。对采取绿心结构的城市新区，应增加街角公园、街边公园，提升现有绿地品质，建设绿道系统，提高“出门见绿”。

4.3 政府主导，城乡统筹

公园城市建设要明确公园绿地的公共产品属性，强调政府主导。众多研究表明，随着城市化水平提高，绿地建设与资本的关系愈发紧密，更容易形成不利于弱势居民的绿地格局[14]。目前由于我国地方政府主导城市公园绿地建设，比较好地保持了公平性。但是有研究表明在城市化进程中政府的土地财政收益与城市公共绿地面积之间由正相关关系逐渐转向负相关关系，地方政府追求土地租赁收入最大化将不能提供更多的公共绿地，城市公共绿地的增量正在减少[15]。因此，政府主导公园绿地建设必须要注重环境公平。

公园城市是要实现整个城市就是一个大公园，这包括城、乡两部分。农村振兴需要农村公共产品的完善，消除农村公共产品供给不足。应增加农村地区公园绿地的供给，提升公园品质，通过绿道系统将各农村地区的公园绿地联系起来，加强城乡、乡乡联系。

4.4 共同缔造

要发挥居民的参与度，共同缔造公园城市。何盼等认为，城市绿地作为城市公共基础设施中的一部分，其在规划、建设和后期管理过程中公众能够参与其中的内容较少，且处于一个较为被动的状态，弱势群体的话语权表达更是十分有限[16]。在这种建设模式下，公众对城市绿地的满意度往往低于政府和设计师的预期。《国家园林城市系列标准》规定园林城市、生态园林城市的城市公众对城市园林绿化的满意率分别为≥80%和≥90%。共同缔造的理念才能真正促进满意率的提高，获得感、幸福感增强。刘彦平认为，公园城市建设不是以公园为中心，而是以人为本，以人民为中心。公园绿地是公园城市建设的形式，满足人民日益增长的对公园绿地的需要才是目的。

共同缔造就要体现共建、共治、共享。在公园绿地建设过程中，要实现公众参与，了解使用者的需求和意见，将其体现在公园绿地之中；在公园绿地运营过程中，要突出公众参与管理，改变政府全包的单一模式，实现共同维护管理公园绿地；在此基础上实现全体公众享受公园绿地的服务并获得各种效益。