基于SWOT分析的我国国有企业法律顾问履职策略研究

伍剑威

中国移动通信集团广西有限公司法律事务部，广西 南宁 530012

一、前言

企业法律顾问制度是指企业设置法律顾问机构或配备专职法律工作人员，专门负责处理企业涉及的法律事务和法律问题的制度。我国自1956年起对国有企业提出设立内部法律顾问的要求，开启了国有企业推行法律顾问制度的历程。1997年颁布了《企业法律顾问管理办法》，首次以部门规章的形式明确了企业法律顾问制度。2004年，国务院国资委在国家重点企业推动开展企业法律顾问制度试点工作，全面界定企业法律顾问的工作内容。2015年，中央企业法治工作会议明确提出要进一步完善企业法律顾问制度，把健全法律顾问制度作为法治央企建设的重要保障。国务院国资委下发了《关于全面推进法治央企建设的意见》，对包括企业法律顾问履职等在内的企业法治工作进行了全面部署。

经过多年的探索与实践，我国国有企业法律顾问制度从提出、试点到全面推进，实施架构初步建立并逐步完善。同时要看到，当前我国国有企业法律顾问制度推进力度仍显不足，在实施过程中仍然存在诸多问题，尤其是对标国际一流企业，在法治工作的体系建设和价值发挥等方面还存在较大差距。因此，对国有企业法律顾问履职体系进行研究具有较大的理论与实践意义。

二、我国国有企业法律顾问履职的SWOT分析

SWOT分析是指对研究对象内外部竞争环境和竞争条件的态势分析，通过列举与研究对象紧密相关的内部优势（S）与劣势（W），外部机会（O）与威胁（T），并将其按矩阵形式排列，利用系统分析的思路把各种要素互相匹配并进一步深入剖析，从而得出相应的结论，提出决策建议的分析方法。基于SWOT分析对国有企业法律顾问履职策略进行研究，可以对国有企业法律顾问制度实施所面临的现状进行较为准确、全面及系统的分析，据此制定较为科学的实施策略建议。

（一）国有企业法律顾问履职的优势（S）

1.企业法律顾问制度实施取得显著成效

目前，我国大部分国有企业已初步建立了企业法律顾问制度，设立了专门的法律事务机构，配备了总法律顾问及专职企业法律顾问人员。《国资委关于2019年法治建设工作情况的报告》显示，截至2019年年底，中央企业已全部设立法律事务机构，其中一级独立部门的有79户；中央企业及其重要子企业建立总法律顾问制度的达到1190家，央企系统法治工作队伍达到2.7万人。国有企业法律顾问制度的建立实施，适应了我国法治经济与社会发展的需要，特别是适应了我国企业与国际接轨、参与国际竞争的需要，有利于企业高质量可持续发展。

2.企业领导干部依法决策水平不断提升

经过多年的企业法律顾问制度实施探索，国有企业持续强化“关键少数”重要作用的发挥，落实主要负责人的第一责任、总法律顾问的直接责任、领导班子其他成员的分管领域法治建设责任。近年来，国有企业各级领导干部逐步形成将法治建设纳入全局工作、在法治轨道上推动各项工作的工作模式，领导干部运用法治思维和法治方式开展工作，企业依法决策、依法经营管理意识得到较大提升。

3.依法治企文化初步形成

自1985年开始，我国启动了全民普法工作。针对企业法治宣教，国资委持续开展了多个五年普法行动，2020年是“七五”普法总结验收及“八五”普法启动年。经过多年的法治宣传教育，国有企业全员法治观念不断增强，普通员工在日常工作中的法律风险防范意识明显增强，企业合规运营的“第一道防线”不断筑牢，合规文化与企业价值追求目标不断融合，企业法治氛围与法治意识已得到较大提升。

（二）国有企业法律顾问履职的劣势（W）

1.企业法务管理核心价值不高

我国国有企业法治建设已推进了较长时间，企业基础法务管理已较为完备，基础法务管理工作在试点运行初期对规范企业运营起到了重要作用，但随着法治建设的深入推进与现代企业的不断打造，法务管理核心能力的缺失将无法为企业高质量发展发挥更高层次的作用。尤其是对标世界一流企业，我国国有企业法务工作对企业运营管理所发挥的核心价值不高。当前企业法务工作更多停留在如合同管理、资质证照、委托授权、诉讼案件等事务性、操作性与传统性工作层面，在履职内容、层级、目标等各方面还较为初级，未能从公司治理体系和治理能力现代化的高度挖掘与锻造法治工作的核心价值。

2.法治工作与企业管理的全流程嵌入程度不够

当前，部分国有企业法务管理与日常运营还存在“两张皮”现象，法务工作在企业运营管理中经常被认为是企业法律顾问个体或法律专业范围内的事情，和市场营销、业务生产及职能管理等其他部门的协作联动不足，非法律专业部门的法律意识、风险意识等相对不足，法治管理嵌入企业运营全流程与全方位的局面尚未形成，法治工作未能较好地融入企业中心工作，未建立上下联动、横向协同、专业合作的企业法治建设整体格局。

3.企业法律顾问团队整体实力较弱

企业法治建设归根结底是为企业可持续发展服务的，因此，企业法务工作具有技术性与管理性兼备的特殊性。但实践中，既具有企业运营管理经验又拥有法律专业能力的综合性企业法务人员较为缺乏，企业法务团队整体实力的现实情况与国际一流企业相去甚远。同时，多数企业的人才培养计划中并未将企业法律顾问培养纳入人力资源提升范畴，法律顾问人员发展规划以及相应的岗位评审、人员评价、职级评定与薪酬匹配等培养体系相对缺乏。

4.企业法律顾问工作权威性不足

《国有企业法律顾问管理办法》明确规定总法律顾问对企业法定代表人或总经理负责，这在一定程度上提高了企业总法律顾问的地位与履职层级，但同时也导致企业总法律顾问无法实现对企业第一责任人监督管理的独立性。同时，在实际工作中，企业总法律顾问仅具有有限的企业管理“参与决策权”，很难发挥应有的权威性作用，相应地，企业法务机构地位较为弱势，无法深度参与企业的运营与管理决策。

（三）国有企业法律顾问履职的机遇（O）

1.依法治国为企业法治建设提供了指引

党的十九届四中全会将坚持全面依法治国列为我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一，并就“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”做出重要部署。2020年，中央全面依法治国委员会第三次会议提出要在党中央集中统一领导下，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力。全面依法治国为国有企业深化建设企业法律顾问制度、进一步强化依法治企责任、健全公司法治治理体系、提升法治治理能力、推进更高水平的企业法治建设，指明了前进方向，提供了根本遵循。

2.新技术发展为智慧法务提供了可能

当前，我国人工智能、云计算、大数据、物联网等新技术日趋成熟，移动信息化发展进入全新阶段，这些都为智慧法务的构建与发展提供了技术途径和实施基础。2015年，国务院在《促进大数据发展行动纲要》中明确提出，要建立用数据说话、决策、管理与创新的管理机制，实现基于数据的科学决策。近年来，部分国有企业也利用信息化手段在企业合同管理、诉讼管理等基础管理上开展了积极探索，这些都为基于大数据、人工智能等现代信息技术的智慧法务探索发展提供了前提与基础。

（四）国有企业法律顾问履职的威胁（T）

1.复杂的国际竞争带来新挑战

近年来，我国国有企业越来越多地参与国际竞争，由于没有全面了解掌握国际规则与当地法律法规而陷入被动局面、甚至遭受重大损失的事件屡有发生，暴露出国有企业涉外法律风险管理方面的短板。不同国家在政治、经济、安全、法律、文化与历史习惯等方面各具特点，因此，在相关风险识别、规避、控制及应对等方面对企业法律顾问履职提出了更高的要求。

2.外部政策变化带来法律顾问履职不确定性

一是从法务团队建设来看。如2014年国务院在《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号）中取消企业法律顾问职业资格考试，这在一定程度上增加了企业在职人员成为企业法律专业执业人员的难度。二是从法律顾问机构建设来看，2015年国资委《关于印发<关于全面推进法治央企建设的意见>的通知》，从法治建设的高度推动企业法律顾问履职机制、模式等各方面的转型变革。2019年国务院国资委《关于中央企业开展“总部机关化”问题专项整改工作的通知》（国资党委〔2019〕161号），相关工作要求将对企业法治工作产生变革影响。

3.激烈的市场环境变化带来的影响

当前，技术进步、跨行业竞争、创新发展等导致企业面临的市场竞争不断加剧，企业法治管理需要及时发现企业发展的不确定因素并提出预警分析及应对策略。如：企业创新常常会涉及现阶段法律法规的空白领域；企业的业务或服务拓展同时意味着企业生产经营在法律边界内的发展空间拓展，而由于缺乏前瞻性的法律政策研究和行业预判，企业法治工作常常不能充分满足新环境下企业创新发展的现实需要。同时，近年来国家监管政策频出，国有企业法治管理需要及时跟进，更好地运用法律知识预判并解决企业发展中出现的问题。

三、我国国有企业法律顾问履职的SWOT矩阵与分析结果

（一）构建SWOT矩阵

将前文调查分析的国有企业法律顾问制度实施所面临的诸多因素根据轻重缓急与影响程度等标准，构造SWOT矩阵。在此过程中，通过邀请国有企业法律顾问人员、外部法律专家等进行打分，对四种因素进行组合排序，完成环境因素分析和SWOT矩阵的构造，见表1。

表1 我国国有企业法律顾问履职情况的SWOT分析表

（二）制定完善策略

在SWOT分析结果的基础上，以发挥优势、克服弱点、利用机会、化解威胁为总体思路，系统分析总体情况，将各种环境因素相互匹配、加以组合，为国有企业总法律顾问履职体系的完善提供战略选择。

根据专家打分结果得出战略选择排序为：SO战略、WO战略、ST战略及WT战略。

（三）策略建议

1.优先发展SO增长型战略：系统打造国有企业法律顾问履职体系

（1）加强顶层设计，建立企业法律顾问一体化履职体系。一是以统筹兼顾、把握重点、整体谋划为原则，从企业法治工作基本格局出发，把企业法律顾问履职制度作为公司治理的重要制度之一，从全局和战略的高度扎实有序推进法治建设，建立权责明确、分工合理的组织架构，建设层次分明、功能齐全、流程清晰的制度体系，进一步规范与优化国有企业治理结构与机制。二是推动依法治企全面嵌入企业决策运营各个环节，确保贯穿各业务流程、各管理层级与各工作岗位，从专项业务向全面覆盖、全员参与的全局性、战略性工作升级，同时突出重点领域依法治理、依法合规经营、依法规范管理的法治建设，在坚持全面覆盖的同时突出工作重点。

（2）紧抓“关键少数”，强化第一责任人履职。一是要牢牢抓住领导干部这个“关键少数”，大力提升领导干部的法治思维和依法办事能力，强化领导干部的法治意识、底线意识、合规意识，自觉运用法治思维想问题、做决策，运用法治方式推动发展、防范风险、化解矛盾、应对挑战，不断开创企业法治工作新格局。二是探索开展法治工作履职清单式管理，明确责任主体、内容与工作要求，发挥依法治企重要组织者、推动者和实践者的职责，把法治建设纳入企业全局工作统筹谋划，确保将主要负责人履行法治建设职责情况列入年度工作内容，形成责任清晰、任务明确、逐层落实的法治工作格局。

（3）强化协同合作，建立法治管理整体协同工作机制。一是要切实加强对企业法治建设的组织领导，明确企业主要负责人、总法律顾问、法律事务机构、其他部门在推进法治建设中的责任，坚持依法治理、依法经营、依法管理共同推进，坚持法治体系、法治能力、法治文化一体化建设，推动公司治理体系和治理能力现代化。二是要转变思路，坚持权责明确，强化协同配合，有效整合资源，增强工作合力，形成上下联动、横向协同的法治建设大格局，切实实现法治管理从法律部门单兵作战向企业各部门协同推进转变，促进运营管理与法治工作的深度融合。

（4）探索智慧法务，提升企业法治工作价值效率。一是要主动顺应新技术发展背景下法律管理的更高要求，持续推动云计算、大数据、人工智能等现代信息技术手段与企业法治工作的融合，有序推进法务管理向“标准化、智能化”方向转型发展，构建涵盖法治决策、法治管理、法务服务等全流程的智慧法务新格局。二是根据“先易后难”“以点带面”的原则，以“制度流程标准化、法务管理信息化”为核心，加强资源整合、流程再造、机制创新和法制保障，在合同、诉讼、普法、合规、知识产权等领域逐步推行智慧法务管理，提升法律事务效率、风险管控能力与法治建设能力。

2.辅助发展WO弥补型战略+ST防御型战略

（1）对标国际，推动国有企业法治管理转型升级。一是要立足国际，重新诠释企业法治工作。新时期国有企业法治工作应增强责任感和紧迫感，进一步提高法治工作层次和站位，从公司治理体系与治理能力现代化的高度进行自我完善、自我革新与自我提高，探索构建一流的现代化公司法治体系。二是要着眼于企业发展的全局与大局，推动企业法治工作全面升级，要基于专业性与基础性尽快实现向综合性、全局性、战略性升级，不断拓宽法务服务领域与层级，提升法治工作核心价值。

（2）提升法务工作层级，确保法律顾问履职权威。一是要提升法务工作履职高度与层级，关注大势，拓展视野，转换思路，借鉴国际一流企业法治工作目标、原则、工作模式与最佳实践，围绕企业高质量发展，推动法治工作与企业中心工作、法律管理与企业经营管理的深度融合。二是要确保法律顾问履职的权威性，要从最基础的法律服务拓展到企业战略规划、重大并购和公司架构调整等重要领域，深度参与、全面支撑重点领域业务发展与重大项目开展，确保总法律顾问成为企业重大决策的直接参与者、制定者，服务公司战略落地。

（3）建立人才培养体系。一是要将企业法务团队建设与提升工作纳入企业整体人才培养计划，整合内外部资源，打造专家型与综合型相结合的公司法务团队，进一步加强国有企业法律人员队伍建设。二是加强基层法治教育，在全员普法的基础上，提升普法宣教的针对性与有效性，通过述职、考核、培训、交流等多项手段，强化基层企业法治队伍建设，进一步筑牢一线合规管理防线。

（4）探索法治创新管理。一是要重视创新发展作为法治工作持续进步的动力与加速器作用，要敢于担当、敢于破局，妥善处理风险与效率之间的关系，实现从传统法治思维向具有新时代特点的新思维转变，不断丰富法治体系与内容建设。二是法务工作要关注行业动态，紧跟政策与环境变化，及时应对新技术、新业态、新模式的新挑战，提升法务管理的综合分析研判能力，持续提升法律服务质量，不断增强法律服务的科学性、针对性及有效性，有前瞻性地对运营与变革中涉及的法律问题把好关，实现法律服务的价值增值，为企业合规运营及参与国际竞争保驾护航。