马六甲海峡协会参与马六甲-新加坡海峡航道安全管控的启示

王斌传

(福州大学外国语学院、 福州大学跨文化话语研究中心， 福建福州 350108)

马六甲-新加坡海峡被日本视为“海上生命线”，对日本战略意义非凡。日本政府与非政府组织因此长期积极介入或参与海峡航道安全管控。国内学界对日本政府介入海峡航道安全管控的关注与研究较多，而对日本非政府组织参与海峡航道安全管控的关注与研究明显不足。马六甲海峡协会是众多参与海峡航道安全管控的日本非政府组织之一，成立至今50年，长期积极参与海峡航道安全管控。对此国内学者虽有提及，但没有对其深入研究。马六甲海峡协会长期积极参与海峡航道安全管控，为海峡航道安全畅通贡献良多，受到海峡沿岸国家欢迎，维护了日本经济发展与战略利益，获得了日本政府的支持。马六甲-新加坡海峡是“21世纪海上丝绸之路”重点方向(从中国沿海港口过南海，经马六甲-新加坡海峡到印度洋，再延伸至欧洲)上的一个重要交通节点，其安全畅通对推进“21世纪海上丝绸之路”建设具有重大意义。中国政府与非政府组织因此必须积极介入或参与海峡航道安全管控，为增进海峡航行安全畅通贡献中国智慧与中国方案。对中国非政府组织参与海峡航道安全管控，马六甲海峡协会的做法无疑具有重要的借鉴与参考价值。因此，深入研究马六甲海峡协会长期积极参与海峡航道安全管控具有重要的现实意义。

一、马六甲海峡协会概况

马六甲海峡协会(日文：公益財団法人マラッカ海峡協議会，英文：Malacca Strait Council)是1969年3月在日本东京成立的公益财团法人组织,其宗旨是：增进马六甲-新加坡海峡及其他重要海域船舶航行安全，保护海洋环境，预防船舶事故和灾害，确保日本国民必要生活物资和能源稳定供应。[1]

马六甲海峡协会成立时得到了分别成立于1962年和1964年的日本财团(Nippon Foundation)和日本海事财团(Japan Maritime Foundation)以及日本产业界的资助。此外，它还获得了日本政府的资助。截至2005年，马六甲海峡协会得到了来自日本政府、日本财团、日本海事财团和日本产业界总额达132亿日元的资助，其中日本政府占5%、日本财团占74%、日本海事财团占9%、日本相关产业协会和公司占12%。[2]从其成立之时至2005年所获资助来源看，马六甲海峡协会是一个有日本政府支持的非政府组织,得到了日本产业界尤其是日本海事界的大力支持。自成立至今50年里, 马六甲海峡协会持续不断地积极参与马六甲-新加坡海峡航道安全管控。

二、马六甲海峡协会参与马六甲-新加坡海峡航道安全管控缘起

20世纪50年代中期，日本经济在历经十年恢复后开始腾飞，而助力日本经济腾飞不可或缺的主要能源自此由煤炭逐渐变成了廉价的石油。然而，日本经济高速增长所需大量石油几乎全部依赖进口，而且绝大部分来自中东。1971年,日本石油进口总量为21100多万吨，其中从中东进口量为18100万吨，占总量的85.9%。[3]日本从中东进口的巨量石油，通过海运运抵日本，经由马六甲-新加坡海峡的航线为最短。此外，日本进口自马六甲-新加坡海峡以西广大地区的其他资源性物资和生活物质，以及日本向该地区出口的货物，经海运也必然优先选择经马六甲-新加坡海峡的航线。因此，马六甲-新加坡海峡航道安全在很大程度上关乎日本进口石油运输安全和日本经济发展与安全。

然而，马六甲-新加坡海峡航道安全因诸多因素面临严峻挑战。这些因素主要有：马六甲-新加坡海峡东段即新加坡海峡狭窄且浅滩和暗礁众多；海峡沿岸三国印度尼西亚、马来西亚和新加坡因海峡领海划界争议导致它们在海峡航道安全保障问题上缺乏沟通与合作；海峡沿岸三国缺乏必要的资金与技术用于海峡航道勘测和助航设施设立与完善，导致海峡航海图多年未得到更新，大部分航海图还是基于1936年航道勘测而绘制的[4]，海峡航道助航设施老旧且不完善；20世纪60年代，油轮体积越造越大且航经海峡船舶尤其是大型油轮数量日益迅速增多。在此背景下，除了日本政府，日本财团、日本海事财团和日本船长协会等非政府民间组织也持续高度关注马六甲-新加坡海峡航道安全问题，并积极参与海峡航道安全管控。

1967年3月发生在英吉利亚海峡的“托雷-卡尼翁”油轮触礁污染事件，引发了国际社会对大型油轮在马六甲-新加坡海峡航行安全的讨论。5月，英国水路部长在第9次国际水路会议召开之际向日本说明了测量马六甲-新加坡海峡航路的必要性，并希望以日本为中心对印度尼西亚一侧航路进行调查(因为英国与印度尼西亚关系紧张无法同印度尼西亚共同进行测量)。12月，政府间海事协商组织(IMCO)，即今日之国际海事组织(IMO)，在伦敦召开会议，与会各国讨论了马六甲-新加坡海峡航道安全对策，认为首先必须尽快完善基本水路的精密测量和航路标识，印度尼西亚代表对此原则上表示赞成并且希望能确保其领海主权和得到技术、经济援助。同月，日本大型油轮船主所组成的“十五日会”向日本运输大臣提出对马六甲-新加坡海峡和龙目海峡进行水路调查申请。1968年2月，日本运输部决定进行相关调查。3月，第4次东亚及远东地区海洋专家会议在新加坡召开，日本与印度尼西亚进行了非正式性会谈，并交换了意见。5月，日本运输部成立“马六甲海峡航路水路调查推进部”。为了协助日本政府顺利推进马六甲-新加坡海峡水路调查，日本相关民间人士和组织积极筹组“马六甲海峡协会”。由此可见，马六甲海峡协会自筹组阶段开始便以日本政府协助者角色积极参与马六甲-新加坡海峡航道安全管控。

1968年6月，印度尼西亚水路部长赞成沿岸三国与日本共同对马六甲-新加坡海峡水路进行调查。10月，东亚地区水路会议筹备会议在东京召开，会后相关国家对马六甲-新加坡海峡水路调查具体展开问题进行谈判。11月，日本外务省对相关驻外大使下达指令，对该问题进行外交谈判。日本政府代表于11月25日从日本出发，向马来西亚、新加坡、印度尼西亚三国政府提出共同调查提案，提交了日方于1965年10月的调查数据，并进行了探讨。12月，沿岸三国与日本以四国共同详细调查马六甲-新加坡海峡水路为前提，签订了同意进行预备调查协议，规定预备调查目的为完善现行海图，确定需要进行详细水路测量水域，以及解决将要面临的技术问题，所需经费由日本承担。1969年1月底至3月日本“航洋丸号”油轮搭载18名来自日本、5名来自印度尼西亚、2名来自马来西亚、3名来自新加坡的技术员对马六甲-新加坡海峡水路进行了实地测量。3月，筹组于1968年的马六甲海峡协会也参与了这次实地测量，并在这次实地测量结束后正式成立。1969年8月，四国政府同时向外公布了预备调查结果。调查结果显示，马六甲-新加坡海峡西部存在一个巨大沙坡，海图上尚未标记浅滩有多处，其中21处水深不到23米，对大型油轮通航造成威胁。根据此次调查结果，日本强烈希望对马六甲-新加坡海峡全海域重新进行详细精密调查，并提出当前必须测量海域有5个。虽然预备调查相关协议是以详细精密调查为前提签订的，但是进行精密调查还需要另外签订协定。因此，1969年9月，日本政府派代表访问马六甲-新加坡海峡沿岸三国，并就精密调查海峡进行了谈判，谈判进展原本十分顺利。然而，就在达成协议前，马来西亚为了反制日本1969年7月在国际会议上提出“马六甲-新加坡海峡国际化”的主张而颁布法令，规定领海宽度为12海里。日本不满马来西亚反制举措而拒绝承认马来西亚12海里领海权。此外，20世纪60年代末期，包括马六甲-新加坡海峡沿岸国家在内的东南亚国家爆发了反日浪潮。在此背景下，日本与海峡沿岸三国之间关于精密调查海峡的谈判中断了近一年之久。尽管如此，海峡沿岸三国并没有否认勘测海峡航道、更新海峡航海图以及设立与完善海峡航道助航设施的必要性。为了消除国际社会对大型油轮在马六甲-新加坡海峡航行安全的疑虑，并以实际行动回击美国和日本等国“马六甲-新加坡海峡国际化”的主张，在马六甲海峡协会同意提供资金和技术协助海峡沿岸三国勘测海峡航道的背景下，1969年底，印度尼西亚、马来西亚和新加坡主动邀请马六甲海峡协会联合勘测马六甲-新加坡海峡航道水路。马六甲海峡协会应邀参与海峡沿岸三国联合勘测海峡航道水路，正式开启了马六甲海峡协会持续参与马六甲-新加坡海峡航道安全管控半个世纪的历史。

三、马六甲海峡协会参与马六甲-新加坡海峡航行安全管控的方式

马六甲海峡协会自成立以来便以多种方式持续地积极参与海峡航道安全管控，但2004年以来的参与方式较之于1969年至2003年间的参与方式明显不同。

1969年至2003年，马六甲海峡协会参与海峡航道安全管控的主要方式可以归纳为以下六种。第一，参与海峡沿岸三国主导的海峡航道水路测量和航海图更新与绘制。20世纪60年代末期，海峡沿岸国家和其他东南亚国家一样爆发了反日浪潮。此外，日本因拒绝承认马来西亚12海里领海权而被迫中断与海峡沿岸三国关于精密调查海峡的谈判。日本政府参与海峡航道安全管控的努力因此受挫。即便如此，1969年底，马六甲海峡协会仍然获得海峡沿岸三国邀请，参与它们主导的联合勘测海峡航道水路。勘测结束后，马六甲海峡协会同海峡沿岸三国以联合勘测所获数据为基础更新和绘制航海图。1969年至1975年间，马六甲海峡协会四次参与了海峡沿岸三国主导的联合勘测海峡航道水路和航海图更新与绘制。第二，捐赠、装设与维护助航设备和设施。[5]马六甲海峡协会捐赠和装设的助航设备与设施主要有灯塔、灯标(含固定灯标和弹性灯标)、挂灯浮标和雷达信标。应海峡沿岸国家要求，马六甲海峡协会在海峡30处安装了45套助航设备和设施，其中灯塔4座、固定灯标10个、弹性灯标8个、挂灯浮标8个和雷达信标15个。[6]而后，马六甲海峡协会将这些助航设备和设施捐赠给了印度尼西亚政府和马来西亚政府，捐赠给前者灯塔3座、固定灯标6个、弹性灯标6个、挂灯浮标8个和雷达信标10个；捐赠给后者灯塔1座、固定灯标4个、弹性灯标2个和雷达信标10个。[7]马六甲海峡协会协同这两个国家海事部门共同维护这些助航设备，自1981年开始与海峡沿岸国家合作检查和维修海峡内助航设备和设施，1989年开始更新其中那些老旧的助航设备。[8]自1969年成立以来，马六甲海峡协会在马六甲海峡建设了41座浮标和45座灯塔，它提供给马来西亚与印度尼西亚的助航设施占这两国所获助航设施国际援助的60%以上。[9]第三，参与海峡航道清理与疏浚。1969年1月至3月对海峡水路进行的预备调查结果显示，海峡西部存在一个巨大沙坡，海图上未标记浅滩多处，其中有21处水深还不到23米。[10]1970年和1972年对海峡水路进行的两次精密调查在航路中央发现了沉船。[11]航路中沙坡、浅滩和沉船等对航道航行安全构成严重威胁。1973年到1981年，马六甲海峡协会因此对海峡航道进行了清理。[12]马六甲海峡协会于1972年到1978年清理了海峡内四艘沉船，于1979年通过合作参与疏浚新加坡沿岸浅滩。[13]第四，捐赠除油船和设标船。马六甲海峡协会于1975年、1976年、2002年和2003年先后四次向海峡沿岸国家捐赠设标船或除油船。[14]马六甲海峡协会于1976年和2002年两次向马来西亚政府捐赠设标船，每次一艘，于2003年向印度尼西亚政府捐赠了一艘设标船。[15]第五，观测海峡潮流和海流。1976年至1979年，马六甲海峡协会对海峡潮流和海流进行了观测。[16]观测所获数据对航经海峡船舶航行安全有帮助。第六，捐资设立溢油治理周转基金。1981年，马六甲海峡协会代表日本非政府民间团体与海峡沿岸三国签署谅解备忘录设立马六甲-新加坡海峡溢油治理周转基金，并支付了首笔4亿日元捐资。[17]1992年，马来西亚从该基金支取了58万美元用于应对“Nagasaki Spirit”号油轮溢油，2000年，印度尼西亚从该基金支取了66万美元用于治理“Natuna Sea”油轮搁浅造成的溢油。[18]

2004年以来，马六甲海峡协会参与海峡航道安全管控的方式较之前有所变化，主要方式有五种。第一，捐资维护海峡助航设施。截至2005年，马六甲海峡协会捐资1.13亿美元用于海峡助航设施维护。[19]马六甲海峡协会作为马六甲-新加坡海峡助航设施基金委员会 (ANF: Aids to Navigation Fund)正式成员，持续不断地向其捐资以帮助海峡沿岸三国维护、管理与更新海峡助航设施。2009年至2013年每年捐资50万美元，2014年捐资30万美元，2015年至2018年每年捐资10万美元。[20]第二，提供技术帮助与转让。马六甲协会长期以来在马六甲-新加坡海峡航行援助设施维护管理工作中积累了丰富的技术经验与能力，被马六甲-新加坡海峡助航设施基金委员会指定为航行援助设施维护管理的运行审计机构与业务监察机构，每年派出四批次技术人员赴现场对海峡沿岸三国海事部门助航设施维护管理进行业务审核并提供技术帮助，应海峡沿岸三国要求提供助航设施检查现场工作技术要领和设备维修等方面的技术支持，还应印度尼西亚和马来西亚两国政府要求派出负责业务审计人员和技术专家向这两个国家进行助航设施技术转让。第三，开展海峡航道安全和通航环境改善方面的调查与研究。马六甲海峡协会派员协助进行海峡助航设施替换更新前的调查工作。马六甲海峡协会以提高海峡沿岸国家维护和管理助航设施的能力、便利海峡沿岸国家获取并了解有关助航设施方面的最新技术资料、促进海峡沿海国家之间的相互了解与合作为目标，派遣人员作为讲师，支持日本国土交通省自2012年以来在马来西亚为海峡沿岸三国相关工作人员举办的“人才培养研修项目”。第四，积极参加国际多边合作机制。马六甲海峡协会积极参加马六甲海峡三边技术专家组会议、海峡沿岸三国与国际海事组织强化马六甲-新加坡海峡安全、安保和环保会议(2005年、2006年、2007年连续三年的9月，分别在雅加达、吉隆坡和新加坡举行)、马六甲-新加坡海峡合作机制(建立于2007年9月)、海峡沿岸三国轮流主办的沿岸三国海事局局长会议等有关马六甲-新加坡海峡航行安全与海洋环境保护的国际会议，并为这些国际会议捐资，这既加深与海峡沿岸三国的合作，又促进了相关国家的国际合作。第五，积极参加日本政府与海峡沿岸三国联合勘测海峡航道工作。海峡潮流复杂等原因导致其海底地形多变，加上海峡航道久未勘测，距离1996年至1998年的航道勘测至今已超过15年，海峡沿岸三国认为有必要对已实施分道通航制海域航道重新进行勘测，以提升海峡航行安全。为此，海峡沿岸三国积极争取日本的参与和支持。2014年12月18日，日本政府邀请印度尼西亚、马来西亚、新加坡三国相关部门负责人到国土交通省，确认从2015年起将与三国合作启动海峡航道勘测。此次航道勘测分为两个阶段：第一阶段是2015年至 2016年对已实施分道通航制中5个迫切需要勘测的海域进行勘测；第二阶段是2017年至2020年对已实施分道通航制且水深低于30米的海域进行勘测。在2016年3月结束的第一阶段勘测工作中，马六甲海峡协会提供了32万美元的资金支持，并且派遣工程技术人员前往进行技术支持。在2018年3月开始的第二阶段勘测工作中，马六甲海峡协会运用日本东盟统合基金(JAIF：Japan-ASEAN Integration Fund)，参与了勘测工作的调整和管理。[21]

综观马六甲海峡协会50年持续参与马六甲-新加坡海峡航道安全管控方式，2004年之前主要是“授之以鱼”，而2004年至今则是“授之以渔”。

马六甲海峡协会自成立至今50年持续地投入人、财、物、智等，积极参与马六甲-新加坡海峡航道安全管控，采取了从“授之以鱼”到“授之以渔”的“鱼渔兼备”、行之有效的多样化措施，从客观上缓解了海峡航道安全问题，为海峡的航行安全与畅通做出了积极贡献，因而获得海峡沿岸国家的深厚信任。[22]

马六甲-新加坡海峡是“21世纪海上丝绸之路”重点方向(从中国沿海港口过南海，经马六甲-新加坡海峡到印度洋，再延伸至欧洲)上的一个重要战略节点，其安全畅通对推进“21世纪海上丝绸之路”建设有重大意义。当前，作为马六甲-新加坡海峡最大使用国之一的中国，因此必须积极参与海峡航道安全管控，为增进海峡航行安全畅通贡献中国智慧与中国方案。虽然海峡沿岸国家对中国政府参与海峡航道安全管控有疑虑，但是对推进秉承共商、共享、共建原则建设“21世纪海上丝绸之路”并不排斥甚至表示欢迎或积极参与，在这种情况下，中国非政府组织应以推动“21世纪海上丝绸之路”建设为抓手，参考和借鉴马六甲海峡协会的有效做法，积极参与海峡航道安全管控。这样既可以消除海峡沿岸国家对中国政府参与海峡航道安全管控的疑虑，又可以为“21世纪海上丝绸之路”建设做出积极贡献，还可以提高中国在海峡航道安全事务上的话语权，从而更好地维护中国在海峡的经济和战略利益。

注释：

[1] 《公益財団法人 マラッカ海峡協議会 定款》，http://msc-tokyo.or.jp/img/file1.pdf，2019年12月24日。

[2] Malacca Strait Council, http://www.nmc.com.sg/MSC.pdf, 2012年3月5日。

[3][10][11] 川上喜代四：《マラッカ?偋?シンガポール海峡の共同水路測量》，《地学雑誌》1973年第3期。

[4] Kiyoshi Kawakami, JOINT PRELIMINARY HYDROGRAPHIC SURVEY OF THE MALACCA STRAIT, https://journals.lib.unb.ca/index.php/ihr/article/viewFile/23936/27721, 2017年5月27日。

[5] 王斌传：《非政府组织参与马六甲海峡航道安全管控研究》，《江西社会科学》2016年第4期。

[6][7] Malacca Strait Council, http://www.nmc.com.sg/MSC.pdf, 2012年3月5日。

[8] Contributions to Cooperative Mechanism, http://www.cooperativemechanism.org.my/index.php?option=com_content&view=article&id=42:contributions&catid=26:cooperative -mechanism&Itemid=39, 2014年6月28日。

[9] 黄渊普：《马六甲地区的海上安全合作》，外交学院硕士学位论文，2012年。

[12][14][16] Malacca Strait Council, http://www.nmc.com.sg/MSC.pdf, 2012年3月5日。

[13] Kiyoshi Saishoji, “Japan’s Contribution to Safe Navigation in the Straits of Malacca and Singapore”,SingaporeJournalofInternational&ComparativeLaw,vol.4, no.2, 1998, p.98.

[15] Japan International Transport Institute, http://www.imo.org/blast/mainframe.asp?topic_id =847&doc_ id=4402, 2014年6月10日。

[17][18] Mohd Hazmi bin Mohd Rusli,Balancingshippingandtheprotectionofthemarineenvironmentofstraitsusedforinternationalnavigation:astudyofthestraitsofMalaccaandSingaporeD, Wollongong: The University of Wollongong, 2012, p.192.

[19] Joshua H.Ho, “Enhancing Safety, Security and Environmental Protection of the Straits of Malacca and Singapore: The Co-operative Mechanism”,OceanDevelopmentandInternationalLaw, vol.40, no.2(2009), pp.237-240.

[20] 《公益財団法人 マラッカ海峡協議会 事業概要》，http://msc-tokyo.or.jp/report.html，2019年12月24日。

[21] 《公益財団法人 マラッカ海峡協議会 当協議会の概要》，平成3 0年度(2018年度) 事業報告，http://msc-tokyo.or.jp/img/file15.pdf，2019年12月25日。

[22] 公益財団法人 マラッカ海峡協議会 ご案内，会長挨拶，http://msc-tokyo.or.jp/information.html，2019年12月25日。