关于红军时期政治委员“最后决定权”的历史考察

在解放军高级将领的回忆史料中，常见红军时期政治委员负有“最后决定权”的表述。如：时任中央红军第3 军团第4 师政治委员的黄克诚在回忆湘江战役时指出：“当时红军部队中，政治委员有最后的决定权。”①《黄克诚回忆录》（上），北京：解放军出版社，1989年，第210 页。1961年4月20日，贺龙谈及红2 军团历史时指出：“按中共中央规定，政治委员有最后决定权。”②转引自总参谋部《贺龙传》编写组：《贺龙传》，北京：解放军出版社，1993年，第159 页。徐向前在回忆长征中中共中央被迫率红一方面军主力先行北上，红四方面军的前方部队请示是否派兵拦截的紧张情况时，仍心有余悸：陈昌浩“是政治委员，有最后决定权，假如他感情用事，下决心打，我是很难阻止的”③徐向前：《历史的回顾》，北京：解放军出版社，1988年，第303 页。。政治委员的“最后决定权”事关党对军队的绝对领导，而在以上相关回忆中往往对此语焉不详。它是如何演变的，有无文献依据，应如何认识？本文试图对此作一简要的梳理和探讨。

一、苏联红军的政治委员制和国民革命军的党代表制规定了军政官长之间的监督关系，苏联红军的政治委员实际上负有“最后决定权”

红军的政治委员制度最初是党代表制，而红军的党代表制则是借鉴了苏联红军的政治委员制和国民革命军的党代表制。

俄国十月革命后，由于需要对吸收的大量旧军事专家进行严格的监督，防止他们的反革命阴谋，并加强全体人员的政治教育，把军队培养成苏维埃政权的武装支柱，红军于1918年春建立了政治委员制度。4月6日公布的政治委员条例规定：“政治委员是苏维埃政权在军队中的直接政治代表。他的职位具有特殊的意义。”①苏联国防部军事历史研究所：《苏联武装力量》（建设史），北京：战士出版社，1981年，第34 页。7月，全俄苏维埃第五次代表大会以立法形式将政治委员制度固定下来。代表大会决议规定：“政治委员是红军与整个工农制度密切而牢不可破的内部联系的维护者。”②苏联国防部军事历史研究所：《苏联武装力量》（建设史），第70、71 页。政治委员对军事人员实行政治监督，坚决制止一切反革命活动；对全体人员进行政治教育；领导党支部的工作；组织部队、兵团的行政与经济管理工作；参与决定一切作战行动问题。任何命令未经政治委员签署不得执行。③参见军事科学院编译：《苏联军事百科全书》第2 卷，北京：战士出版社，1982年，第939 页。1919年3月，俄共（布）第八次代表大会“关于军事问题”的决议指出，政治委员对军事指挥员实行监督，因此，要“使政治委员有实行纪律处分的权利（包括逮捕权）和交付审判的权利”。④兰州军区军政干部学校政治教研室翻印：《列宁、斯大林领导时期苏联红军建设的若干资料汇集》，第3～4 页，国防大学图书馆藏。

对于苏联红军的政治委员的权能，罗瑞卿认为，其不仅负有监督权能，而且负有“最后决定权”，适应了当时苏联红军军事人员多出自旧军队、政治质量有待提高的实际。他指出：“苏联国内战争的时期，其军队中的政治委员制度，是含有这种所谓监军的权限的。当时他们军队中的政治委员权限很大，军队中一切军事上政治上的问题，其最后决定权均属于政治委员，就是说当军事指挥员与政治委员对于任何问题的见解发生争执时，其最后结论则应当服从于政治委员的意见，自然军事指挥员在不满意时，亦有权向上级控诉，但在上级未改变政治委员的意见时，军事指挥员只能执行政治委员的意见而不能行使自己的意见，且如发现同级军事指挥员及其他任何的组织与个人有破坏政府、破坏军队、破坏上级的命令与指挥，甚至勾结敌人……等等反革命阴谋时，政治委员有权代表政府实行紧急的处置。然而，其所以如此的原因，乃由于当时苏联红军中的各级军事指挥员，许多都是从沙皇时代的白党军官转变而来的——有些是在战争中的俘虏，有些则是从白党军队中投降到红军中来的——他们不仅一般的政治上太薄弱，而且其中存在着反苏维埃政权、反布尔什维克的危险分子，在如此情况下，要是没有这种权限的政治委员制度，对于胜利的进行革命战争，不仅没有保证，而且存在着极严重的危险。”⑤总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第4 册，北京：解放军出版社，2004年，第321 页。

1924年初，孙中山决定吸取苏联红军的政治建设经验，在黄埔军校实行党代表制度，并明确规定：“总理之下，校长和党代表是两个职权平行并重的工作系统……党代表有权对校长的工作进行监督和指导；校长的命令没有党代表的副署无效。”⑥陈谦平：《中华民国史新论》，北京：三联书店，2003年，第24 页。11月，在黄埔军校党代表廖仲恺的指示下，时任黄埔军校政治部主任的周恩来将党代表制度在军校教导团中实行。1925年秋开始，党代表制度陆续在国民革命军的一些部队中实行。其具体内容为：陆军的连以上各级，海军局及下属各舰，机关的各军、师司令部下属的参谋部，还有军需部、军医监和兵工厂等，均设置党代表，作为国民党在军队中的代表，监督同级军事官长行使职权，凡呈请、命令、通告和指挥事宜，均须党代表副署方能生效。党代表还负有辅助同级军事官长巩固部队和维护军纪的责任，于必要时得直接指挥部队；负有指导同级党部和政治部的责任，有权停止同级党部的决议执行。这样，“国民革命军中之党代表”，定位为“代表党而行使党的职权者”；要达到的目的是“国民革命军之军官，只有治军之‘能’，而管军之‘权’则属之于党代表”，“而党代表既系‘代表党’，则军权皆集中于党矣”⑦文公直：《最近三十年中国军事史》，上海：上海太平洋书店印行，1930年，第81 页。。党代表制度的实行，在一定程度上适应了国民革命军发展的需要，促进了国民革命军的进步。

然而，由于国民党组织的松散、软弱和国民革命军旧的私有属性的因袭，也由于党代表与同级军事官长之间是监督关系，国民革命军中的党代表制度在实际中并不可能完全得到贯彻执行。1926年9月7日，中共湖南区委报告中共中央：国民革命军第6 军党代表林伯渠与军长程潜“已有冲突”，“特委派林去时对六军希望过高（成为真正的国民革命军并设法培植我们一部分势力），林本此意去做，不免操之过急；同时林之工作超出政治工作以外，对程之经济的分配不均（程本人不要钱）及师、团长之吞肥过于干涉（政治工作人员任临时军法裁判，监督发饷、点验枪枝，在军事会议席上无顾忌的发言）。论理党代表可以如此，但根本国民党军队不应有党代表，引起一部分团长及唐〈蟒〉、李隆建等之不满；程本人虽欲把军队弄好，但事实上没人去更换坏的师、团长（程欲更换二个师长），为维持他的统一起见，当然不愿林之过于干涉。”①中央档案馆编：《中共中央文件选集》第2 册，北京：中共中央党校出版社，1989年，第367 页。有鉴于此，1926年11月9日，中共中央致信在冯玉祥的国民军中工作的刘伯坚，指出：“军中党代表制度，本是无产阶级十月革命的产物。要有这样组织严密具有无上权威的党，才可以说以党治军，以党治国。现在，中国还离不了以军治党现象……党在军队中也只是侧重政治宣传工作，而没有可能指挥军队。广东过去实行党代表制的结果，是党代表在军中名尊而无实权，或附属于军官，或与军官冲突，一面破坏了军中指挥的统一，同时又弄出许多纠纷。所以，此后西北军可不再走此错路。万一此制因别的关系不能废免，则其作用亦只是注意政治宣传的事，而不可干涉到军事行政上事。”②中国人民解放军政治学院政治工作教研室编：《军队政治工作历史资料》第1 册，北京，战士出版社，1982年，第151～152 页。

综上，无论是苏联红军的政治委员，还是国民革命军的党代表，其与同级军事主官之间均是监督与被监督的关系，均被赋予了很大权力，苏联红军的政治委员甚至负有“最后决定权”。而国民革命军中一些党代表与同级军官之间并不理想的关系，也引起了中共中央的注意。

二、建军初期，中共中央由实行党代表制进而仿效苏联红军实行政治委员制，并规定政治委员对同级军事主官负有监督权能，但并未赋予政治委员“最后决定权”

第一次国共合作破裂后，中国共产党转入独立领导武装斗争、创建人民军队的时期。1927年8月21日，中共中央提出，在创建的军队中“要有极广泛的政治工作及党代表制度”③中央档案馆编：《中共中央文件选集》第3 册，北京：中共中央党校出版社，1989年，第340 页。。此后，中共中央又多次要求在军队中建立党代表制度，但均未具体阐明党代表的权能，更没有具体指出党代表与同级军事主官的关系。1928年1月底，中共中央致信广东省委：“党代表的制度在工农革命军中必须实行，但不是每一级军官都需要派一党代表监督他的。”④汕尾市革命老根据地建设委员会办公室、中共海丰县委党史研究室、中共陆丰县委党史研究室编：《海陆丰革命根据地》，北京：中共党史出版社，1991年，第228 页。这表明，中共中央意在沿用国民革命军的党代表制度，认可党代表和同级军官是监督关系，同时又意识到需要根据共产党直接领导的人民军队的实际作出一些改变。

在落实中共中央指示的实践中，毛泽东对党代表制度进行了调整。三湾改编时，毛泽东在湘赣边界秋收起义部队各级建立共产党组织：支部建在连上，班、排建立小组，营、团建立党委，党的前敌委员会统一领导全军。在此基础上，连以上设立了党代表，与同级军事主官之间形成同在党委（支部）领导下的分工合作关系，而非监督和被监督的关系。对于政治人员与军事人员之间的关系，朱德、毛泽东领导的红4 军曾设置4 种方式并考察了相应的效果：“一个政治工作人员与军官平等（结发夫妻式）结果天天要吵嘴。二，把政治工作人员权力只限于政治训练，这样军官权力过大，政治人员会变成姨太太。三，照江西红军二四团的办法，军官须听命于政治工作人员，这样成了父子式了。四，军官与政治人员平等，由党内书记总其成，一切工作归支部，这样可以解决许多纠纷，划分职权。”⑤中央档案馆编：《中共中央文件选集》第5 册，北京：中共中央党校出版社，1990年，第774 页。其中，第四种方式在突出党组织的统一的集体领导作用的前提下，明确了军政人员是在平等基础上的分工合作关系。这符合红军军政主官同为坚定的革命者的实际，与党委制一起共同实现了党对军队绝对领导的制度设计，是不同于苏联红军政治委员制度和国民革命军党代表制的一个伟大创设。

然而，中共中央未能及时准确地把握红军党委制度和党代表制度的本质，忽视了党委制度对确立党对军队领导的核心作用，仅从“党代表”的名称认定这是对国民革命军党代表制的简单沿袭，要求取消党代表，仿效苏联红军，实行政治委员制度。1928年5月25日，中共中央提出，以政治委员取代党代表，“红军应由苏维埃派政治委员监督军官，并负责进行政治工作”①中央档案馆编：《中共中央文件选集》第4 册，北京：中共中央党校出版社，1989年，第236 页。。6月4日，中共中央致信朱德、毛泽东并红4 军前委要求：“在政治上设政治部，取消党代表。”②中央档案馆编：《中共中央文件选集》第4 册，第253 页。7月3日，周恩来在中共第六次全国代表大会上所作的军事报告中指出，“红军绝对取消党代表，党代表是从国民党产生的，在苏联只有政治委员，由苏维埃政府派”③《周恩来军事文选》第1 卷，北京：人民出版社，1997年，第57 页。，并把这规定为红军的一个建军原则。随后，中共第六次全国代表大会拟定的《军事工作决议案》（草案）指出：“采用苏联红军组织的经验，实行政治委员与政治部制度。”④中央档案馆编：《中共中央文件选集》第4 册，第491 页。九十月间，中共中央在给毛泽东并转湘赣边特委和红4 军军长朱德的信中再次要求：红4 军要“采用苏联经验，实行政治委员会⑤“政治委员会”，原文如此，从同期的中共中央规定和指示信看，应为“政治委员”。与政治部制度”⑥中央档案馆编：《中共中央文件选集》第4 册，第675 页。。

从以上指示可以看出，中共中央所要求红军实行的政治委员制度主要强调了两点，一是规定政治委员要由苏维埃委派，一是规定政治委员监督同级军官。而这均不符合红军和根据地的实际：1.不符合根据地政权的实际。中国的特殊国情规定了中国的武装革命不可能是先有农村根据地政权再有红军的斗争过程，而是创建军队与建立政权傍着发展，根据地处于时常变动、不稳定的状态中。关于当时政权的实际情况，毛泽东在1928年11月25日给中央的报告中介绍：“县、区、乡各级民众政权是普遍组织了，但是名不副实。许多地方无所谓工农兵代表会。……名副其实的工农兵代表会组织，不是没有，只是少极了。”⑦《毛泽东军事文集》第1 卷，北京：军事科学出版社、中央文献出版社，1993年，第36 页。1929年9月1日，陈毅在《关于朱毛红军的党务概况报告》中进一步指出：“在此无苏维埃政府的指挥时期，红军的指挥，只能直接受命于党。”⑧中央档案馆编：《中共中央文件选集》第5 册，第773 页。在这种情况下，中央要求由苏维埃政权派出政治委员到红军，显然是很难做到的。2.不符合党对红军绝对领导的根本建军原则。红军之所以区别于国民党军，就在于它是工农自己的军队，是中国共产党用来执行其革命的政治任务的武装集团。红军保持坚定正确的政治方向，最为重要的就是靠党对红军的绝对领导，这是人民军队的根本建军原则。红4 军《党代表工作大纲》中关于党代表“代表党在军中工作”的规定，即体现了这一根本建军原则。中国红军创建于革命遭受重大挫折之际，面对的是长期的严酷的战争，红军的干部，无论军事人员还是政治人员，绝大多数是党领导下的迎难而上的坚定革命者，这不同于苏联红军建军时的情况。如实行苏联红军的政治委员制度，规定政治委员监督同级军事官长，甚至赋予政治委员“最后决定权”，增大了人为造成军政之间不团结的可能，同时也与中国红军业已形成的党委（支部）集体领导制度相冲突，从而不利于巩固党对军队的领导。3.不符合红军执行任务的需要。中国革命的特点和红军的性质规定了红军“决不是单纯地打仗的，它除了打仗消灭敌人军事力量之外，还要担负宣传群众、组织群众、武装群众、帮助群众建立革命政权以至于建立共产党的组织等项重大的任务”⑨《毛泽东军事文集》第1 卷，第87 页。。而这一工作，当时主要由党代表组织实施。如果贸然取消党代表，而中央要求实行的政治委员制度对群众工作这一重要任务又没有明确规定，在紧张残酷的战争环境中，这势必对红军建设和根据地发展造成不良影响。对于中央指示有时脱离实际的状况，毛泽东曾在1928年11月25日给中央的报告中直言不讳地指出：“以后兄（指中央，笔者注）处对此间的指示，务请参考我们的报告，切不宜单依据巡视员的片面报告。……兄处以后对于此间军事行动的指示，千万不要太硬性。中央来信要我们依据环境自加抉择，有回翔余地，最为妥当。”⑩《毛泽东选集》，哈尔滨：东北书店出版发行，1948年，第542～543 页。在这种情况下，红4 军迟迟未取消党代表，并在给中共中央的报告中客观介绍了党代表的重要作用。

然而，中共中央并未接受红4 军领导人的意见，并于1929年9月28日致信红4 军再次强调“党代表名称应立即废除，改为政治委员”，并明确其权能为“监督军队行政事务，巩固军队政治领导，副署命令等”。①《中共中央文件选集》第5 册，第483 页。1929年12月28日至29日，中共红4 军第九次代表大会召开。在会议决议中，不再称“党代表”，而直接代之以“政治委员”②《毛泽东军事文集》第1 卷，第122 页。。但是，会议仅规定“军事机关的一切命令”，“政治委员须副署”，没有规定政治委员的监督权能，反而规定政治委员所辖的政治系统和指挥员所辖的军事系统的关系是：“在高级地方政权机关没有建设以前”，“在前委指导之下，平行地执行工作”；“凡给养、卫生、行军、作战、宿营等项，政治系统应接受军事系统之指挥。凡政治训练及群众工作事项，军事系统应接受政治系统之指挥。”③《毛泽东军事文集》第1 卷，第122～123 页。可见，红4 军出于组织原则，服从了中央的决定，从称谓上改党代表为政治委员，但除此之外红4 军实行的政治委员制度基本沿袭了党代表制度的本质内容，是不同于苏联红军的政治委员制度的。其一，政治委员和指挥员均在“前委”这一当地最高党组织的指导之下；其二，政治委员与政权并没有直接的联系，仍旧是党在红军中的代表，主要负责政治训练及群众工作；其三，政治委员和指挥员不是监督和被监督的关系，而是在党委（支部）指导下的平等的分工合作关系。

随着对红军实际的了解，中共中央也初步认识到红4 军的政治委员制度是符合实际的，逐渐对政治委员制度有所调整。1930年3月18日，中共中央在给鄂豫皖边特委的信中没有再提政治委员的监督权能，而是明确了政治委员的政治作用。指示信指出：“政治委员是代表政权与党两方面来领导军队的，政治委员在政治上，在党的立场上比军官权限大，即在军事上一切问题亦应得政治委员的副署。”④《中国共产党历史资料丛书·鄂豫皖革命根据地》第1 册，郑州：河南人民出版社，1990年，第82、83 页。1930年5月召开的全国红军代表会议吸取红军政治建设经验，弱化了政治委员的监督权能。关于设立政治委员制度的主要目的，会议规定政治委员“负责红军中的政治领导”；关于政治委员与军事主官的关系，会议认为：“政治委员与军长应共同办公才能解决一切相互间的问题，尤其是政治委员，要能〔与〕军长〔共同〕办公才能了解军中情形”，“政治委员的职权虽比军长大，但他只能在政治上领导军长，监督军长，帮助军长工作”，在军事上“决不能指挥军长”。⑤中央档案馆、广东省档案馆编：《广东革命历史文件汇集》第18 册，1982年，第59 页。可见，会议在一定程度上接受了政治委员与同级军事官长之间的分工合作关系，尽管保留了政治委员的监督权能，也是因政治委员“负责红军的政治领导”而“只能在政治上”进行监督。

三、红军政治委员对同级军事主官的监督权能最终演变为政治委员负有“最后决定权”，并纳入《红军暂行法规》

从1930秋开始，因受“左”倾错误的影响，中共中央、中央军委对政治委员的权能的认识再次发生改变，重新强调政治委员的监督作用，直至赋予了政治委员“最后决定权”。

1930年9月30日，中央军委第一次扩大会议突出强调了政治委员对于保证党领导红军的重要作用：“红军中只容许党在政治上之唯一的领导，故政治委员的作用是异常大的”，“党要运用集中指导的原则来建立权威，政治委员在这一原则上有他的极重要的意义。”⑥《周恩来军事文选》第1 卷，第124 页。10月，中共中央颁发的《中国工农红军政治工作暂行条例草案》尽管规定“政治委员经过党的政治领导作用，保证一切军事行政负责人员很顺利的完成其工作，并吸收他们积极参加政治和政治教育工作，同时提高他们在工作中的威信”，但同时赋予“政治委员有监督一切军事行动军事行政的权力”，而且“政治委员在与同级军事指挥员有争持时，政治委员有停止军事指挥员命令之权，但必须立刻将争持的详细情形报告上级机关，在未得上级指示以前，须依照政治委员的意见执行，同时军事指挥员有向上级申诉之权”。条例没出现“最后决定权”的明确表述，但从“政治委员有监督一切军事行动军事行政的权力”“有停止军事指挥员命令之权”这些规定看，实质上已经赋予了政治委员“最后决定权”。为了实行政治委员制度，条例虽没有明确规定取消党委制度，但仅规定红军师以上及同等部队之政治部中“均须设立党务委员会”，团设总支部，连设支部，最为关键的是，各级党组织均已不负有决定部队一切重大问题的权能，如党务委员会，其权限仅“在于讨论并决定关于破坏党章及党道德，以及接收党员与处罚党员的一切事项”。同时规定：“政治委员是党的全权代表，关于本部队党的工作情形，他是对党负完全责任”，“团总支部和连支部不能干涉政治委员的指挥命令”，“如在团委与政治委员发生争执时，团委仍应执行政治委员的指示，但团委得将理由向上级政治机关申诉，静候解决。”①总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第1 册，第602、603、614、615、613 页。可见，中共中央把政治委员和党委的权能看成了此消彼长的关系。

与此同期或稍后，中共中央在政治委员与政治机关、党组织的关系上，突出了政治委员个人的领导。1930年10月，中共中央在制定的苏区工作计划中指出：“政治委员应有的权限要完全实现起来，他要成为一军的主干，他有监督军事指挥员的权力，他有管理政治部与指导党的组织的权力。”②总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第1 册，第565 页。1930年12月10日，中共中央在给红军的训令中，基于党组织不负有决定部队重大问题的权能这一认识，进一步指出：“政治委员兼党部书记是不适宜的。党部书记和政治委员的职位是不同的，党的书记是在选出后要得到政治委员的批准，而政治委员则居于政治指挥的地位，政治委员对部队的情状负完全责任，自然对党的组织的情状也要负责。”③中央档案馆编：《中共中央文件选集》第6 册，第516 页。1931年6月30日，被中共中央派到鄂豫皖苏区工作的张国焘在中共鄂豫皖中央分局第一次扩大会议上即强调：“红军中最高领导是政治委员，他是党与苏维埃的代表。”④中国工农红军第四方面军战史编辑委员会编：《中国工农红军第四方面军战史资料选编·鄂豫皖时期》（下），北京：解放军出版社，1993年，第278 页。

然而，中共中央的规定并没有在红军中立即实行。1931年8月30日，中共中央给苏区中央局并红一方面军总前委的指示信中，指责“红军中亦以党包办一切，于是军事指挥与政治委员的权能便表现不出来。这一切都还存留着极浓厚的国民党工作方式的残余”⑤中央档案馆编：《中共中央文件选集》第7 册，北京，中共中央党校出版社，1991年，第358 页。，为取消党委制大造舆论。1931年9月3日，巡视了中央苏区和红一方面军后的欧阳钦向中共中央报告：“红军中政治委员制度仍未能照新的政治工作条例建立”，“一切主要问题仍是党来解决，在党的委员会决定之后来执行。”⑥江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地历史资料选编》上册，南昌：江西人民出版社，第373 页。这显然为“左”倾教条主义统治下的中央所不容。1931年11月，中央苏区第一次党代表大会（赣南会议）通过的《党的建设问题决议案》中规定：“党应当切实实行政治委员制度与红军政治工作条例。红军中包办一切军队行政的各级党的委员会应即取消。各级党的组织，应当由各军政治部管理，各军党由革命军事委员会总政治部负责管理，并指导其工作。”⑦中央档案馆编：《中共中央文件选集》第7 册，第478 页。同时，会议通过的《关于红军问题决议案》把红军党委的领导看成是“党的包办主义”，认为各级党委“削弱了政治委员和政治部代表党和政府制度”，因此决定“把在红军中超过政治委员政治部的职权的各级党的委员会取消，党的一切组织都应该在政治部管理之下”，认为“这样才是澈〔彻〕底实行政治委员制度的主要前提”。⑧中央档案馆编：《中共中央文件选集》第7 册，第487～489 页。

那么，回忆史料中关于红军时期政治委员有“最后决定权”的表述有无直接的文献依据呢？红6 军团第17 师参谋处于1933年7月26日翻印的《红军暂行法规》中有这样的规定：“军政委对于本军一切军政军令与军长有原则上不同的意见时，军政委有最后决定的权能。”“师长与师政委在执行任务上有不同的意见时，师政委有最后决定的权能。”①军事科学院军队政治工作研究院保存件。尽管这一法规是翻印的，还难以考证其形成的具体时间，但法规赋予了政治委员“有最后决定的权能”，为印证回忆史料中关于“最后决定权”的表述提供了直接的文献依据，也是笔者目前查到的主要文献依据。1934年1月4日，红军总政治部编印的《巩固政治委员制度报告大纲》进一步规定：“政治委员同时有监督军事行动和军事行政的责任，以保证上级的军事命令在红军中要百分之百的执行。因此，在军事行动上，指挥员必须得到政治委员的同意，红军中的任何命令，如果政治委员没有签名盖章一律不能发生效力。”②中共江西省委党史研究室、中共赣州市委党史工作办公室、中共龙岩市委党史研究室编：《中央革命根据地历史资料文库·军事系统》，第12 册，北京、南昌：中央文献出版社、江西人民出版社，2015年，第3084 页。这虽没有明确指出政治委员负有“最后决定权”，但从形式上、程序上确保了政治委员“最后决定权”在具体实践中的层层落实。

综上所述，由于受“左”倾教条主义错误的影响，机械仿效苏联红军经验，中共中央把党组织隶属于同级政治机关管理之下，把党委置于同级政治委员领导之下，突出政治委员的个人领导，颠倒了组织与个人、党委与机关的关系，削弱了党的集体领导原则，使红军的党内行政作风浓厚，影响了党内民主生活。同时，加上党委制的取消，等于取消了红军早期形成的行之有效的党委统一的集体领导下的军政主官分工合作的关系，“实际上是在不适当地强调作为军事人员与政治工作人员的党性的差别，对于军事工作者和政治工作者之间，缺乏合作精神的提倡”③《谭政军事文选》，北京：解放军出版社，2006年，第214 页。，为政治委员行使“最后决定权”提供了必要的前提和广阔的空间。这种将党对军队的绝对领导原则建立在政治委员个人领导的基础上的规定，势必削弱党组织的集体领导作用。而个人领导则主要依赖于政治委员的个人素质，这无疑潜藏着隐患。红军时期极端的例子，即为红军总政委的张国焘，利用“最后决定权”，以个人领导代替党对军队的集体领导，逐步发展为“枪指挥党”的分裂主义错误，给红军造成了极大危害和重大损失。

1936年12月7日，红军总政治部在《关于党的新任务面前红军政治工作的任务（草案）》中对政治委员的权能进行了限制：“政治委员制度的确立是党在红军中绝对领导的保障，政治委员在红军中必须坚决执行党的路线，和在政治上保证上级意图之实现，军事指挥方面，在不违犯上级意图的原则之下，应由指挥员决定，政治委员不应干涉指挥员的决心。如政治委员对指挥员的决心有不同意见时可向上级申诉。”④总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第3 册，第617 页。这本已意识到政治委员“最后决定权”的规定存在问题，但因全国抗日战争爆发，红军改编为八路军、新四军，“为了迁就国民党，取消了政治委员制度”⑤《谭政军事文选》，第214 页。，对“最后决定权”的调整也一时失去了实践的可能。

四、全国抗战前期，政治委员“最后决定权”之调整

八路军开赴华北抗日前线后，由于政治委员的取消，政治工作明显削弱，军阀习气开始滋长蔓延，八路军总部于1937年10月24日转发中共中央决定，恢复政治委员制度。而鉴于红军时期的经验教训，对于政治委员制度，特别是“最后决定权”应如何认识和规定，以避免类似张国焘“枪指挥党”错误的再度发生，事关党对军队绝对领导这一根本建军原则。对此，八路军政治部和一些高级将领进行了研究。其中，时任抗日军政大学副校长的罗瑞卿，在其1938年所著的《抗日军队中的政治工作》一书中所进行的理论阐释最为详细和清晰。

关于政治委员的监督作用，罗瑞卿坚决地予以了否定。他认为：“军队中的政治委员，是否带着监军的作用呢？我们说：是没有而且也不应该有这种作用的。有些人把政治委员制度了解成为主要的为着监军的作用而设立，其实这是一种对于政治委员制度作用的误解。……过去与现在的第八路军也是一样，由于其军队中的军事指挥员绝大多数都是有最高度政治觉悟的共产党员，因而其军队中的政治委员，亦是没有什么监军的作用的。”对于“少数败类与抗战中的叛变分子，其监督责任不仅属于政治委员，而应属于一切忠于抗战、忠于国家民族的抗日军人。”

关于政治委员的职责、与军事指挥员的关系，罗瑞卿进行了清晰的界定。他认为：“政治委员的主要职责，应当放到对于军队的政治领导方面。一切军队中的军事工作与军事指挥的责任，则应当由军事指挥员去担负，自己只居于协助的地位，在这些问题上的最后决定权亦应属于军事指挥员，而不属于政治委员。要是军队中的政治委员忽视了自己的主要职责是在于加强军队的政治领导，并借口双重代表的政治委员制度，去处处妨碍与干涉同级军事指挥员在军事上的权力与指挥，做出专门包办与代替军事指挥员的工作，去压制军事指挥员的积极性，这都是错误的。这是不了解自己的职责所在，而实际上是破坏了政治委员的真实作用。”

关于政治委员是否应参与军事行政与作战指挥等，罗瑞卿认为：“政治委员在军务工作上的协助地位，并不等于政治委员在军务方面应有职责的取消”，“相反的，政治委员在军务方面亦是有其一定的职责的，举如部队中军事教育的进行与检查、军事人员的调动与任命、作战计划的起草、作战命令的拟定以及战场上的作战指挥等，政治委员都应当过问，而且要参加自己的意见。并在一切公布的军事命令上签字。军事指挥员在进行这些工作时，亦必须注意征询政治委员的意见，尊重政治委员的正确意见，以取得政治委员的同意。每一个军事指挥员都应当懂得：对于政治委员的尊重，并不是对于某一个人的尊重，而是对于国家制度、政权及领导政党的尊重，因为政治委员是国家法律所规定的制度，是政权及领导政党在军队中的双重代表。如果把军务方面的主要责任与最后决定权了解成为个人的独揽与专横，这与借口政治委员制度而处处去妨碍与代替军事指挥员的工作是一样的错误。”

军队必须是集中统一的，关于政治委员和军事指挥员发生争执时的解决办法，罗瑞卿依据二者分工合作的关系，对“最后决定权”进行了分割，他认为：“政治委员与军事指挥员发生争执时，属军务方面者，其最后决定权属于军事指挥员，属政治工作方面者，其最后决定权属于政治委员，但双方均有权向上级控诉一直到总政治部及军事委员会。”①总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第4 册，第320～322 页。

与此同期，八路军政治部在1938年拟定的《八路军政治工作暂行条例（草案）》中缩小了政治委员在军事上的权限，规定“在军事行政和作战指挥上，军事指挥员负更重大的责任”，但仍规定：“政治委员有参加一切军事行动与军事行政决定之权力”；“在军事指挥员有违反了党的路线或不执行上级命令情况时，政治委员有停止军事指挥员命令之权，但必须把经过的情形详细报告上级机关。在未得到上级机关指示以前，军事指挥员必须依照政治委员的意见执行，同时军事指挥员有向上级申诉之权。”②总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第4 册，第355 页。

经过一年多的实践和检验，1940年3月，《中国国民革命军第十八集团军（第八路军）政治工作条例（草案）》做了进一步调整：“为着巩固党在自己军队中的领导，政治委员有过问军队中一切工作与一切行动的权力”；“政治委员在与同级军事指挥员有争执时，除属于作战方面的行动由军事指挥员决定之外，其他由政治委员作最后决定，但均须同时报告上级军政首长。”③总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第5 册，第156～157 页。从以上规定可以看出，政治委员对于一切军事行动和军事行政的“参与决定权”缩小为“过问权”，关于作战方面的“最后决定权”属于军事指挥员，不再属于政治委员。至此，关于政治委员“最后决定权”的探索有了一个更为符合人民军队实际的成果。