关于行政事业单位预算管理问题的思考

陈阳

行政事业单位要发挥职能和服务水平，必然离不开资金的保证，那么财政资金如何规划、执行情况如何，都离不开预算管理。近年来，国家经济增长趋缓，财政预算资金压缩严重，加强行政事业单位预算管理已成为行政事业单位实现运行成本控制、减少单位资金浪费，减轻经济压力，坚决落实好财政部“过紧日子”要求的必要手段。预算管理的质量直接影响行政事业单位发展目标的实现，只有加强行政事业单位预算管理，才能促进行政事业单位社会职能的发挥和服务水平的提升。

一、行政事业单位预算管理概述

行政事业单位预算管理是行政事业单位为了履行好自身的社会职能，确保国家预算资金规范运行而进行的组织、调节、控制、监督等一系列的活动。实务中，很多行政事业单位的预算管理都是由财务部门牵头，所以就容易将预算管理和财务预算等同起来。其实，财务预算是集中反映未来一定期间现金收支、经营成果和财务状况的预算，是行政事业单位预算管理中涉及的一个重要方面。由于财务部门要将单位各方面的预算数据化后通过财务预算表现出来，所以，财务预算是行政事业单位预算的组成，也是行政事业单位预算的概括。

二、行政事业单位在预算管理中存在的问题

1.对预算管理认识不足，重视不够。首先，领导干部对预算管理认识不足。长期以来，行政事业单位没有将财务预算和预算管理分开，细节工作做得不到位，都是被动地进行简单的预算编制，事后对预算执行的考核也是形式多于实质，预算管理发挥作用的能力有限。其次，領导对单位预算管理的重视不够。行政事业单位以提高社会公共服务或专业技术能力为主，其收入主要依靠政府财政支持。因此，行政事业单位的资金压力很小，领导更多的是关注政务建设和专业技术水平地提高，很少去利用预算管理来规范单位资金运行和效益的发挥。

2.财务人员的综合素质和能力有待提高。一般来说，预算管理工作主要是由财务部门牵头完成，预算管理工作质量的高低很大程度上取决于财务部门人员的素质和能力。目前我国行政事业单位普遍存在着财务人员综合素质不高、能力不足、学习松懈的问题。一方面，由于行政事业单位的会计核算较为简单，大多数单位都是直接从其他部门挑选合适的人员从事财务工作，并且很少对他们进行业务培训，这些财务人员缺乏专业的预算管理知识，他们在预算管理工作方面就肯定会有所欠缺;另一方面，没有奖惩机制来督促财务人员自主学习以提高自身的综合素质，也是单位预算管理工作进展缓慢的一个重要原因。

3.预算编制工作质量不高。预算编制是行政事业单位预算管理的基础工作，它是行政事业单位各个部门预算的数据化汇总及体现，那么这项工作就不单单是财务部门的工作，应该由各个部门共同完成才能发挥它最大效用。尽管行政事业单位的预算管理制度中强调了预算编制工作由财务部门牵头，其他部门协助完成，可事实上都是由财务部门独立完成。预算编制工作经常由于人手不足，时间紧迫，缺乏对全年收支情况的科学预测、详细规划，充分论证，编制人员就只能照搬当年预算或者对去年决算数据进行略微调整进行上报，这样制定出来的预算方案过于简单、准确度也不高，相应的制约了预算执行的准确率和约束力。

4.预算执行力度不够、管控不严。首先，由于预算编制存在不少问题，预算执行上就会产生偏差，资金相互挤占等情况经常发生。其次，不少行政事业单位对预算执行的管理控制不严格，预算执行责任落实不到位，缺乏有效的责任追究制度和激励机制，使得行政事业单位在预算执行过程中随意性较大，预算和决算脱节。再其次，行政事业单位更多地关注预算执行进度，而非预算执行效益，特别是在预算执行进度考核节点，突击用钱的情况特别频繁，这不仅造成大量财政资金浪费，甚至还出现“造假”，使得行政事业单位难以发挥预算管理的控制作用。

5.预算监督形式多于实质。要为预算编制和预算执行提供保障，就必须有一个良好的预算监督体制。我国行政事业单位的预算管理现状就是普遍缺乏有效的监督体系和机制。一方面，单位内部没有构建专门预算管理监督机构，无法对本单位的预算管理全过程进行监管，上级对下级预算管理的考核也仅体现在执行进度和一些预算绩效考核自评表格上，形式多于实质，使得预算管理过程中出现的问题很难及时被发现。另一方面，单位外部缺乏强有力的第三方考评机制，造成行政事业单位预算执行不到位、不公开，导致贪污腐败违反乱纪现象频发，无法保证财政资金的合法性和安全性。

三、关于强化行政事业单位预算管理的建议

1.提高对预算管理的重视。意识形态决定着文化的前进方向和发展的道路，预算管理意识影响着行政事业单位预算管理的实施效果，因此应尽快树立预算管理理念，提高预算管理意识。首先，要充分发挥行政事业单位领导的示范作用，带头组织深入研究预算相关法律法规，认真把握预算管理工作流程的各个环节。其次，建立健全行政事业单位预算管理制度，确保预算管理工作的落实和执行有制可循、有理可依。再其次，调动单位各部门人员的工作积极性，以财务部门为主，其他部门为辅，信息互通、共同协作，做好预算管理的一系列工作。

2.加强预算管理队伍的建设。首先，要对财务管理人员进行预算管理方面制度、政策、流程及创新思想方面的培训，与时俱进，提高自身的预算管理综合素质。其次，行政事业单位可通过向外部招聘的方式，直接聘请专门的管理人员，为单位预算管理队伍注入新鲜血液。再其次，行政事业单位建立合适的奖惩制度，把预算管理工作与相关人员的考核与奖惩结合在一起，调动其学习和工作的积极性，从而确保预算管理工作更好地开展，预算管理人员综合素质的不断提高。

3.提高预算编制质量。高质量的财务预算编制是加强行政事业单位预算管理的基本环节。 首先，要确保足够的预算编制准备时间，预算编制工作不是简单的填报工作，它需要进行前期调研、数据预测、科学论证、详细规划等大量工作铺垫，同时还需要各个部门之间共同协作，这就要求行政事业单位要能为预算编制提供充分的时间，以保证其能高质量地完成。其次，在遵循预算编制原则下，要选用科学的预算编制方法。行政事业单位作为我国的职能部门，其预算编制要严格遵循政策性、可靠性、合理性、完整性、统一性原则。要使行政事业单位预算编制密切联系单位实际情况，就必须提高预算编制的科学性及准确性，那么编制人员就应该尽快实行“零基预算法”，确保预算控制在收支范围内，不断增强预算编制的可操作性和预算管理对单位的约束力。再其次，要规范国有资产的预算分配编制。要把国有资产的配置预算流程与预算编制流程联系起来，兼顾国有资产运行费用的预算编制。

4.强化预算执行与控制力度。预算的实际执行是整个预算管理工作中最重要的部分，预算执行不到位，预算管理就将成为一纸空文。要想真正发挥出预算管理作用，就要从以下几个方面来强化预算执行力：第一，将预算指标细化分解落实到位。行政事业预算管理部门应根据预算管理制度流程将指标层层分解，确保指标落实到个人，明确进度目标，确保各项支出在预算范围内，禁止超预算安排支出，不得在不同项目之间挤占和挪用资金。第二，建立支持预算执行的跟踪管理制度，掌握预算执行的全过程，适时调整预算资金使用情况，督促各项經费有计划、有目的地使用，杜绝资金滥用情况的发生。第三，加强项目资金的监管，项目预算资金不是行政事业单位运行的刚性预算，因此在落实好“过紧日子”的要求下，行政事业单位更要监管好项目预算资金，做到专款专用、专项列报，让其发挥出最大的使用效益。第四，在执行新增国有资产拨款预算时，未申报国有资产拨款预算的部门应坚决拒绝提供资金，对配置国有资产超过标准的单位，应当严肃查处。需要临时增加国有资产的单位，购置前必须严格按照申请审批程序经财政部批准后办理。

5.建立健全预算考核机制和监督机制。首先，健全预算考核机制，能提高预算执行的高效性和规范性。这就要求行政事业单位完善预算支出绩效评价指标体系，采用合理的预算执行评价方法，即采用全面评价与预算执行全过程动态评价相结合的方法，比较预算执行结果与预算目标之间的差异，分析差异原因，及时采取措施减少差异，编制执行情况报告，指导和指导下一期预算编制和执行。其次，强化内外部监督，确保预算管理的有效实施。对内，行政事业单位要组织相关部门对预算管工作的各个环节进行定期和不定期地自查，根据单位的风险清单，将自查出来的问题分类汇总;对于重大问题要汇报上级主管部门，一般问题要及时组织整改，并形成书面报告，督促相关部门进行整改，确保监督有效;对外，行政事业单位要开展政府部门和社会监督部门的联查，检查财政预算资金使用的安全性和有效性，督促行政事业单位不断加强自身预算管理，用以更好地履行其社会职能、服务于民众。

在行政事业单位不断深化改革的进程中，加强行政事业单位预算管理是一项非常重要的工作，为了保障财政预算资金的安全，并发挥其最大使用效益，必须重视预算管理，加强预算管理队伍的建设，提高预算编制质量，强化预算执行和控制力度，建立健全预算考核和监督机制，保证行政事业单位的发展目标顺利实现。

（作者单位：湖南省湘西土家族苗族自治州气象局）