突发公共卫生事件治理的逻辑机理与运行机制

张世贵 胡登良

突发公共卫生事件具有原因更加复杂、过程更难把握、问题更加专业、技术更难攻克、后果更加严重等鲜明特征。2020年初暴发的新冠肺炎（COVID-19）疫情，给中国乃至全世界人民生命安全和身体健康造成了严重威胁。各国在疫情防控中采取的思路不同，取得的防控效果也有差异。COVID-19疫情是典型的突发公共卫生事件，对其治理必须遵循突发公共卫生事件的特点和规律。突发公共卫生事件的应急管理，应该坚持专业性治理的思路，其核心要义是在突发公共卫生事件的应急管理中，将公共卫生与预防医学等专业部门和人员作为主力军，尊重他们通过科学研究和判断得出的结论，并以此作为政府部门决策和执行的重要依据。在此基础上，建立公共卫生与预防医学等专业部门和人员参与主导的决策机制、平时状态到应急状态标准的快速过渡机制，以及公共卫生与预防医学等专业知识基础应用的科学传播机制。

一、突发公共卫生事件的主要特征

系统总结突发公共卫生事件的特点，是对其进行有效治理的基础。2006年1月开始实施的我国《国家突发公共事件总体应急预案》，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。一般而言，突发性、危险性、公共性和严重性是所有突发公共事件的相同之处。相较其他类突发公共事件，突发公共卫生事件还具有两个鲜明特征。

原因更加复杂，过程更难把握和预测。这是突发公共卫生事件相对其他种类突发公共事件最鲜明的特征。这一点不仅适用于过去科学技术极度不发达的人类社会，也适用于今天科学技术较为发达的人类社会。在过去科学技术不发达的状态下，人类往往对突发公共卫生事件进行不合理的归因，并采取不够科学的应对措施。以鼠疫为例，疫情暴发后，人类先是把原因归结于上帝对人类的惩罚，为此进行大忏悔。当发现效果反而不如世俗理性的措施后，又引发了人们对天主教的信仰危机。此后，又将原因归结于犹太人、残疾人和乞丐等“上帝的罪犯”，造成西欧国家对犹太人的迫害与屠杀。当时人们采取的预防和治疗措施，主要包括烟熏房间、吸烟、使用通便剂、用尿洗澡、放血疗法等。即便在科学技术较为发达的今天，突发公共卫生事件爆发之初一般也超越了专业部门和人员的知识和能力，往往需要花费很长时间才能将一次突发公共卫生事件的原因和防治办法研究清楚。2002年12月，SARS疫情发生之初，有关熏白醋、喝板蓝根能预防“怪病”的传言兴起，引发了民众对白醋和板蓝根的抢购潮。2003年4月16日，世界卫生组织才正式宣布SARS的致病原为一种新的冠状病毒并将其命名为SARS病毒。直到今天，寻找SARS病毒源头的工作还在继续，彻底消灭SARS还有待全人类的共同努力。

问题更加专业，技术更难攻克，后果更加严重。人类历史上发生过的许多突发公共卫生事件，甚至引发了人类的生存危机。如天花疫情肆虐人类社会约三千年，共造成约3亿人死亡。鼠疫大约在公元6世纪从埃及传入欧洲，第一次大暴发共造成2500万人死亡，此后又分别于14—18世纪、19—20世纪暴发了第二次和第三次。其中第二次最为严重，仅1374—1352年就造成欧洲6200万（另一说是3000万）死亡。而1918—1920年暴发的西班牙流感，共造成当时全世界1/3人口（约5亿人）感染。仅2009年以来，世界卫生组织共宣布过六次“国际关注的公共卫生紧急事件”。主要包括2009年的H1N1疫情、2014年的脊髓灰质炎疫情、2014年的西非埃博拉疫情、2015—2016年的寨卡病毒疫情、2018—2019年的刚果埃博拉疫情，以及2019年至今的新冠肺炎疫情。2009年开始发生的H1N1疫情，总死亡人数约为1.8万人。2019年底开始发生的COVID-19疫情，根据世界卫生组织统计数据，截至2020年7月28日，全球76个国家新冠肺炎累计确诊病例超过1611万例，累计死亡病例超过64万。

二、突发公共卫生事件专业性治理的内涵要求

如上所述，突发公共卫生事件具有后果更加严重、原因更加复杂、过程更难把握、技术更难攻克等鲜明特征。从人类的知识结构来看，突发公共卫生事件的发生和应对，一般涉及公共卫生与预防医学、临床医学、药学、生物学、生物工程、公共管理学、应用经济学、社会学、法学等多学科专业的理论和知识。从人类已有的组织形式看，应对突发公共卫生事件尤其是特别严重的突发公共卫生事件时，政府、社会和市场三大主体缺一不可。其中每一个主体又涉及众多部门和人员，彼此之间纵向和横向的关系千丝万缕，所发挥作用的机制千差万别。只有对突发卫生公共事件所涉及的部门和人员进行有效的资源调配，才能形成合力，避免出现混乱。

公共卫生与预防医学等专业部门和人员，是应对突发公共卫生事件的主力军。突发公共卫生事件的发生，不仅涉及人类的卫生健康领域，还影响到经济、社会、政治等领域，但最本质的属性还是卫生健康问题。医学是解决卫生健康领域问题的主要知识，也是最早被人类公认的深度知识，医生则是最早被人类公认的少数专业人员之一。医学发展到今天，分工进一步细化深化，知识深度进一步增强，产生了公共卫生与预防医学、临床医学、基础医学等众多学科和专业。随着人类知识水平的提升、互联网技术的广泛运用，非专业人员在咨询医生等专业人员之前，可以通过互联网测试等方式进行医学诊断。虽然这在一定程度上削弱了医生等专业人员的权威和地位，但这显然并不意味着非专业人员掌握了这些精深的知识和能力。也就是说，应对突发卫生公共事件不可替代的主力军，仍然是公共卫生与预防医学、临床医学等相关专业部门和人员。他们的科学研究和专业判断，是解决突发卫生公共事件的主要武器。非专业部门和人员，不应随意干涉专业部门和人员的研究和判断。应对突发公共卫生事件的主要政策和措施，要以这些研究和判断为依据。

政府科层体制的统一指挥控制，是相关政策措施高效实施的基础性保障。人类社会发展至今，以科层制为主要形态的政府，仍然是人類最有效的组织形式。政府管理社会的理论，先后经历了传统公共行政理论、新公共管理理论和公共治理理论。传统公共行政理论的价值理念是追求经济和效率，政府是决策和执行主体，并采取严密等级、控制、自上而下、命令等机制。新公共管理理论的价值理念是追求顾客满意和绩效结果，政府为“掌舵”主体，市场为执行主体，并采用竞争、自下而上、价格等机制。公共治理理论的价值理念是追求让公民满意和公共价值，政府、社会和市场是平等的参与主体，采用网络、整体、合作、上下互动、多种机制。[1]总体上看，无论是在理论层面还是实践层面，政府在人类社会发展中的主导作用并未受到太大质疑。当然，政府应该发挥多大作用，也因领域不同而有所不同。在市场和社会发挥作用更加有效的领域，政府适当退出是合理的。但在应对突发公共卫生事件时，政府应承担主要责任是共识。这些责任可以概括为保护国家安全、维护社会稳定、保障公民权利、降低社会危害、开展危机教育。[2]近几十年来，全世界突发公共事件的发生频率加快，危害性显著增强。各国政府纷纷采取行动，着手提高各级政府尤其是中央政府应对重大突发公共事件的能力。[3]由于突发公共卫生事件对一个社会系统的基本价值和行为准则框架产生严重威胁，政府必须对其做出关键决策。政府通过科层体制对应对突发公共卫生事件的人力、物力、财力统一指挥控制，是应对突发公共卫生事件的基础性保障。可以说，政府在应对突发公共生事件时，作用更加重要和明显。

市场和社会在各自适合或擅长的领域发挥作用。经验一再表明，只有政府一个主体参与突发公共卫生事件的应急管理是不够的，必须建立起一个由政府、市场和社会组成的应急管理网络。关键是要在政府主导的基础上，让社会和市场在各自适合或擅长的领域起到辅助政府的作用。换句话说，在突发卫生公共事件的应急管理中，一方面要厘清政府、社会和市场的边界，在单独发挥作用更好的领域使他们各司其职，而在一起发挥作用更好的地方则要创新机制、彼此促进、形成合力。以提供资源和服务为例，凡涉及应对突发公共卫生事件的基础性资源和服务均应由政府加以保障。例如，此次COVID-19疫情防控中医生所使用的起基础防护治疗作用的医用口罩、呼吸机、药物等。而对于不同民众的个性化、高端化资源和服务，则应该由市场提供。例如COVID-19疫情防控中，不同民众对个性化、高端化食品、衣服的需求应该由市场继续提供。当然，在COVID-19疫情防控中，许多资源和服务实际上是由政府的命令机制和市场的价格机制所形成的混合机制来提供的。例如，COVID-19疫情防控中普通民众的基础性食品，由企业根据政府限价和限量进行提供。而疫情防控中紧缺的医用口罩，企业应当按照和政府事先签订的协议，调动产能优先满足应对疫情防控的需求。对于社会而言，则应主要发挥非政府组织在疫情防控中的协助作用：当政府部门专业力量不足时作为补充的专业力量;当政府部门未能及时到达现场时率先展开专业救援，并为随后到达的政府专业力量提供现场引导;进行防护减灾的社区教育;筹集民间慈善捐款等。

三、突发公共卫生事件专业性治理的运行机制

从此次全球防控COVID-19疫情的过程来看，明确并构建运行机制，对于突发公共卫生事件专业性治理从理论分析到制度构建具有更重要的现实意义。

建立公共卫生与预防医学等专业部门和人员的主导决策机制。任何突发公共卫生事件，都有演变成社会事件和政治事件的可能性。突发公共卫生事件很难仅由公共卫生与预防医学等专业部门和人员来单独应对。除公共卫生与预防医学等专业部门和人员外，其他相关部门、政府官员均会参与到突发公共卫生事件的应急管理过程中来。这些部门和人员与公共卫生与预防医学等专业部门和人员在公共决策中的分工和互补，直接决定着突发公共卫生事件的应急管理效果。

从美国情况看，从2002年的SARS疫情到2009年的H1N1疫情，CDC（美国疾病预防控制中心）不断整合科学/技术团队（如流行病学/检测、检疫和临床/感染控制），提升了原有科学/技术团队在决策中的地位和作用，由首席医疗官领导的科学相应部门直接向事件主管负责。不过，美国在此次COVID-19疫情防控过程中，总统特朗普发表了许多非专业性言论并作出一些非专业性决策，弱化了此前建立的较为科学的公共卫生与预防医学等专业部门和人员主导的决策机制。2020年5月5日，在美国疫情仍然非常严重的情况下，特朗普政府甚至计划解散“应对疫情工作组”。CDC的相关报告，委婉地指出了特朗普政府的四大非专业性决策导致美国疫情严重。由于特朗普坚持只用CDC研发的试剂，加上新冠肺炎疫情与美国流感季重合，导致新冠肺炎疫情前期的检测门槛非常高，大量人员无法获得检测，等到检测数量提上来的时候已经没有意义了。从中国情况看，自疫情暴发以来，中央政治局常务委员会多次召开会议，一般以决策指导与统筹协调为主。具体专业性指导意见均由全国新型冠状病毒肺炎专家组以及钟南山等专业部门和人员权威发布，相关决策也是基于这些专业部门和人员的专业性指导意见作出的。毫无疑问，这是我国能够迅速控制住疫情的重要原因之一。

建立平时状态到应急状态的快速过渡机制。突发公共卫生事件一般会在短时间内以超乎人们想象的速度暴发，如何应对往往是在极大的时间压力下进行的。总体上看，假如没有提前制定标准化预案和计划，面对时间压力和未知情况，很难避免一快就乱的现象。只有提前建立标准化预案和计划，快速反应才是有序和有效的。标准化预案和计划的作用在于提供规范性，而规范性是具体行动成功实施的基础。当然，规范性并不等于死板和一成不变。规范性可以为应对实时情况提供思考框架，规范性可以带来灵活性。灵活性是规范性的另一面，规范性增加的灵活性就有所释放或者创造，灵活性可以把响应经历用于调整适应新环境，来充分利用这些意料之外的机会。[4]因此，我国从2006年开始施行《国家突发公共事件总体应急预案》及相应的管理体制、机制，日本将各类型的灾害应对计划作为执行各项应急管理工作的基本依据，而美国2001年“9·11”事件后先后制定了《国家事故管理系统》《国家响应计划》《国家应对框架》等计划。

各国制定的突发卫生公共事件应急预案和计划，对于突发公共卫生事件发生后政府、市场和社会由平时状态快速进入应急状态提供了较为清晰的思路和标准。但各国预案和计划在标准性方面还存在明显的差距。有些国家缺乏建立和管理公共卫生快速反应小组的标准化方法，可能导致有效响应措施的大量延迟。综合来看，突发公共卫生事件标准化应急预案和计划应该具备以下特征。一是统一的指挥协调框架。明确与突发公共卫生事件相关的部门和人员的职责，以及彼此之间的指挥和协调关系。一旦突发公共卫生事件发生，各相关部门和人员清晰地知道自己的职责所在，这种统一的指挥协调框架的作用更加突出。二是统一的概念、标准和流程。当突发公共卫生事件涉及多个行政区域以及各行政区域内的多个单位时，统一的概念、标准和流程将减少相关部门和人员之间的沟通和协调过程中的时间成本，避免不必要的误解。三是模块化的组织。模块化的组织，一方面是上述统一的指挥协调框架的基础，另一方面是在标准化的前提下提供灵活的基础。应急管理负责人可以根据事件的发展和演变，思路清晰地增设相应的部门和人员。四是书面行动计划。除了总体预案以外，还应该制定短期的具体书面行动计划。

建立公共卫生与预防医学等专业知识基础应用的科学传播机制。随着科学技术的飞速发展及其广泛应用，科学技术与社会发展之间的关系变得日益密切。在现代知识社会中，虽然普通民众在获取科学技术知识上取得了较大进步，但普通民众科学技术知识的缺失仍然是一种客观真实的状态。[5]公共卫生与预防医学等专业知识，正是普通民众所缺失的重要一种。这也是国内外突发公共卫生事件中均存在非常多谣言的主要原因之一。在突发公共卫生事件发生后，以普通民众可以接受的方法和路径快速地传播公共卫生与预防医学等专业知识的基础应用，是突发公共卫生事件得到有效治理的重要基础。一是要建立公共卫生与预防医学等专业部门与新闻媒体的合作机制。在突发公共卫生事件发生过程中，新闻媒体发布的信息对于普通民众信息和知识的获取以及社会舆论的走向具有重要引导作用。但大多数新闻媒体从业人员并不掌握公共卫生与预防医学等专业知识，仅依靠新闻媒体从业人员无法完成发布公共卫生与预防医学等专业知识和信息的任务。只有公共卫生与预防医学等专业部门参与到公共卫生与预防医学等专业知识和信息的发布中来，才能确保这些知识和信息的科学性和正确性。二是以普通民众通俗易懂的方式传播公共卫生与预防医学等专业知识的科学应用。专业知识的基本特点是系统和深奥。一般而言，获得某一领域公认最低水平的专业知识，最少需要经过大学本科阶段的专业学习，有的甚至需要經过硕士、博士研究生阶段的专业学习，或者经过较长时间的专业实践。虽然很难在短时间内让普通民众掌握专业知识，但并不妨碍以通俗易懂的方法传播专业知识的科学应用。公共卫生与预防医学等专业知识就是如此。突发公共卫生事件发生后，公共卫生与预防医学等专业部门和新闻媒体应该借助主流媒体、自媒体和融媒体等多种业态，以短视频、图片、文字等多种形态，把公共卫生与预防医学等专业知识的科学应用便捷高效地传播给普通民众。

参考文献：

[1]韩兆柱，翟文康.西方公共治理前沿理论述评[J].甘肃行政学院学报，2016（4）.

[2]万军，汪军.应急管理中的政府责任和权力综述[J].兰州学刊，2004（4）.

[3]中国行政管理学会课题组.政府应急管理机制研究[J].中国行政管理，2005（1）.

[4]张美莲，佘廉.从标准化走向灵活性：突发事件应急指挥体系的顶层设计与建设思路[J].广州大学学报（社会科学版），2017（6）.

[5]翟杰全.科技公共传播：知识普及、科学理解、公众参与[J].北京理工大学学报（社会科学版），2008（6）.

〔本文系国家软科学研究计划项目“专业技术类公务员法规配套制度建设研究（2014GXS4B06 8）”、中国人民公安大学2019年度基本科研业务费项目“基于历史制度主义研究范式的中国公务员职位分类制度的结构和历史变迁研究（2019JKF410）”的阶段性成果〕

〔张世贵：中共中央党校（国家行政学院）报刊社副编审、法学博士;胡登良：中国人民公安大学公安管理学院公安政策教研室副主任、管理学博士〕

责任编辑：刘志刚