从“新十六字方针”看深化全面依法治国实践新要求

摘要：新中国成立后，我国开启了法制建设的道路。建国70年来，我国逐渐驶入了依法治国的轨道，在这一过程中，改革开放之初，邓小平同志提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针发挥了巨大的指导作用。此后，我国历次党的全国代表大会都会强调“依法治国”，并在党的十五大将“依法治国”上升为治国方略，“依法治国”也逐渐深入人心，成为党和人民的共识。党的十八大提升深化了旧的“十六字方针”，形成了新时代全面依法治国的“新十六字方针”——科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。十九大重申了这一方针，并提出了全面依法治国的新要求。本文简要回顾了我国法制建设进程和两个“十六字方针”的提出，并着重解读了“新十六字方针”的内涵，最后分析论述了“新十六字方针”对于深化全面依法治国实践提出的新要求。

关键词：法制建设 新十六字方针 全面依法治国  新要求

作者简介：杨小丽（1984-）女，汉族，陕西省神木市人，中共神木市委党校，硕士研究生，讲师，研究方向：法治建设，党的制度建设。

一、我國法制建设进程及“新十六字方针”的提出

1949 年中华人民共和国成立，开启我国了法制建设的历程。1950年我国第一部《婚姻法》颁布，1954 年第一届全国人大第一次会议通过了新中国第一部《宪法》，从此我国开始了以宪法为统领的法制体系建设。但从1957 年后，特别是“文革”十年间，受左倾错误思想和以阶级斗争为纲错误路线的影响，我国社会主义法制遭到严重破坏。1978 年12月，党的十一届三中全会总结“文化大革命”的惨痛教训，做出了把国家工作中心转移到社会主义现代化建设上来的重大决策，强调“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制。必须使民主制度化、法律化，使这种法律和制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。而旧的“十六方针”正是邓小平在十一届三中全会召开前的中央工作会议上提出的，从此“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”就成为了社会主义法制建设的基本方针，指导我们党领导人民全面开展依法治国实践。

1997 年党的十五大正式将“依法治国”确立为治国基本方略，1999年宪法修正案中写入了“依法治国，建设社会主义法治国家”，依法治国从党的主张上升为国家意志。2002 年党的十六大把依法治国基本方略作为全面建设小康社会的重要目标之一写入报告。2007 年党的十七大进一步提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。2012年党的十八大明确提出“法治是治国理政的基本方式。”“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”由此，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”被称为全面依法治国的“新十六字方针”，习近平总书记在多次讲话中重申这一方针。从原有的“十六字方针”发展到“新十六字方针”，体现了我们党对社会主义法制建设规律、依法治国实践的认识进一步深化，同时也确立了全面依法治国在立法、执法、司法和守法等方面的新目标、新要求，表明我国全面依法治国进入了新时代。2017年党的十九大提出了“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有统一”，并重申了“新十六字方针”，阐述了“深化依法治国实践”的新要求。党的十九届四中全会进一步阐述要“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进法治中国建设。”

二、对比解读“新十六字方针”

相比于原有的“十六字方针”，“新十六字方针”在立法、执法、司法、守法等方面都有了全面的提升和深化。第一，在立法方面，从“有法可依”到“科学立法”，体现法治建设的目标发生了明显的变化。从过去单纯强调要有法和法的数量，提升立法要科学，那就是立法的内容、过程、方法都要科学。这体现了在立法领域我国正在由建立中国特色社会主义法律体系向完善中国特色社会主义法治体系转变。实际上，早在2011年全国人大第十一届代表大会第四次全体会议上，时任全国人大委员长的吴邦国就庄严宣布：中国特色社会主义法律体系已经形成。现在，“有法可依”的目标已经基本实现，需要向更高的目标迈进。

第二，在执法方面，从“执法必严”到“严格执法”，字面意思变化不大，内涵有较大的变化。“严格执法”不仅要求执行者要严格按照法律的标准执法，即执法时不放松、不走样、不徇私情，更是对执法者和执法行为本身提出了要求，那就是还要规范执法、公正执法、文明执法。做到执法程序要规范，执法结果要公正、执法行为和态度要文明。

第三，在司法方面，从“违法必究”到“公正司法”，强调的重点发生了明显的变化，从单纯强调纠正违法行为、追究违法者的责任、制裁违法者转变为对司法行为本身提出了要求。司法是指审判机关（法院）、检察机关（检察院）的审判、检察活动。公正司法即是要在审判、检察活动的过程和结果中都体现公平、正义、平等、正当之精神，其中包含了实体公正和程序公正，前者是公正司法的根本要求，后者是公正司法的重要保证。司法公正的重要性不言而喻，正如培根的名言：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”司法公正是社会公平正义的最后一道防线，司法领域的腐败也是人民最为深恶痛绝的，因此对于公正司法的要求就必不可少。

第四，在守法方面，从“有法必依”到“全民守法”，表述和排序都变化明显。“有法必依”要求严格依法办事，其主体是广泛的，包括任何个人和一切组织，如党和政府机关、公司企业、其他非营利组织、群众组织等;而“全民守法”的主体是“全民”，强调全民参与，当然也包括组织和个人两个层面。全民守法不仅仅是被动的守法，还应该是全民都知法、用法、尊法、护法，在全社会形成良好的法治氛围。

三、“新十六字方针”对深化全面依法治国实践的新要求

十八大提出全面依法治国“新十六字方针”以来，我国法治建设、全面依法治国实践有了很大进步，十九大及十九届四中全会对于“新十六字方针”进行了重申，还从立法、执行、司法、守法等方面提出了深化全面依法治国实践的新要求。

（一）科学立法要求科学、民主、依法立法。

科學立法是深化全面依法治国实践的重要前提。中国特色社会主义法律体系已经形成，尤其是今年十三届全国人大三次会议表决通过了我国首部以法典命名民法典，这部“社会生活百科全书”让我国人民在社会生活的方方面面有了法律的坚实保障，人民在社会生活各方面实现了有法可依，这是我国在立法领域取得的重大成就。站在这个新的历史起点，我们对立法的要求就不仅仅是有，而且要好，从而实现“以良法促进善治、保障善治”。十九大也对立法方面提出了“科学立法、民主立法、依法立法”的实践新要求。科学立法要求立法观念要科学，立法领域、程序、方法也要科学。科学的立法观念是要坚持以人民为中心，保障社会各阶层的各种权益，并兼顾各种利益之间的平衡和谐;同时还要与时代接轨，反映时代要求、人民意愿，并且走引领法制前沿。近年来在立法领域、程序和方法方面，我们也进行了积极的探索，体现了科学立法、民主立法、依法立法的新要求。在一些与人民群众生活密切相关的领域，如网约车、电子商务领域，各地公众表现出极大的参与热情，立法机关顺应民心，拓宽公众参与立法的形式，除了传统的座谈会、论证会、听证会、书面征求意见以外，还通过网上征求意见、网络立法座谈会、网络立法听证会以及公民旁听立法草案审议等形式，广纳民意，极大地提升了公众参度与立法的实效性，也体现了科学、民主立法的要求。

法律本身是专业性很强的领域，法律工作者、法学家在立法过程中的发挥着不可忽视的智力支撑作用，要全面实践科学立法，就必须重视这些专业人士的作用;

近些年，我国还开始尝试委托第三方立法的作法。委托第三方立法是通过政府和第三方签署正式委托协议，以政府购买服务的方式，将立法起草任务交给第三方独立完成。独立第三方通过接受委托来完成立法起草任务，突破了政府部门作立法起草者这一延续多年的立法模式。委托第三方起草立法对于克服政府部门既是实际“立法者”又是“执法者”，在一定程度上为打破政府部门在立法过程中夹带“部门利益”的局面提供了新的方式。通过委托第三方起草立法，既可以增强立法工作的专业性，又体现了立法的独立性、民主性。客观中立专业的第三方在立法源头的介入还能极大地提升立法内容的科学性。党中央将委托第三方立法作为全面深化改革的重点任务之一加以推进。习近平总书记主持召开的十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过了《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》。此外，为了规范立法活动，实现依法立法，2005年我国就通过了《立法法》，并于2015年进行了修订，这部法律对于立法权限划分、立法程序、法律解释等有明确详细的规定，对于依法立法、提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系起到了重要作用。

（二）严格执法要求依法行政，建设法治政府。

严格执法是深化全面依法治国实践的关键，也是提升政府公信力的重要途径。政府应该首先带头依法行政、建设法治政府，这是全面依法治国的必然要求，而法治政府必须是个严格执法的政府。徒法不足以自行，行政执法是否严格规范，直接关系到法律的权威和生命力，也直接关系到公民、法人和其他社会组织的权利义务。同时“严格执法”不仅仅行政执法的标准要严格，对行政执法行为自身也提出了更高的要求，对此，十九大报告提出“严格规范公正文明执法”，即执法标准要严格、执行程序要规范、执法结果要公正、执行行为要文明。“严格规范公正文明执法”必须依靠恰当的行政执法程序加以实现。对此，各地立法积极尝试规范行政执法程序。2017 年2 月10 日，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度 执法全过程记录制度 重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》，确定在天津市、河北省、安徽省、甘肃省、国土资源部以及呼和浩特市等32 个地方和部门开展试点，各试点地方和部门在行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查六类行政执法行为中推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度。这一严格规范明晰的行政执法程序规定，必将为实现严格公正文明执法提供有力的保证。

（三）公正司法对司法行为本身提出更高要求。

公正司法是深化全面依法治国实践的重要保障。司法是维护公平正义的最后一道防线，公正司法重在对司法行为本身提出要求。如果司法背离了公平正义，司法就失去了生命和价值。法治不是将法律作为工具实现公权力对私人的“治理”，而恰恰是要求掌握公权力的“治人者”自身首先受治于法，在法律授权的范围内、按法定程序从事司法活动。只有这样，才能实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标。为促进公正司法，我国正在着力深化司法体制改革，通过一系列顶层制度设计和实践尝试，确保司法机关能够真正依法独立行使审判权、检察权。例如改革法院设置，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，全面落实司法责任制，建设正规化专业化职业化司法队伍，不断完善确保人民法院依法独立公正行使审判权的体制机制等。又如修订《行政诉讼法》，完善行政诉讼制度，通过一系列制度设计确保法院公正独立审理行政案件，解决行政案件受理难、审理难、执行难的问题。

（四）全民守法要求共同建设社会主义法治文化。

全民守法是深化全面依法治国实践的基础。从“有法必依”到“全民守法”这一转变中可以看出守法主体已经扩展到“全民”，“守法”的前提不再只是与普法工作联系在一起，而且还包含了建设法治文化、培育法律权威理念、弘扬社会主义法治精神等内容。法治文化是法治社会的心理基础，是一种公民的文化共识、行为方式在对待法律方面体现出来的价值取向，法治社会的建立必须以法治文化为支柱。卢梭曾经说过，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。全民守法意识，取决于人们内心对法律的认可、崇尚、遵守和服从，这是法治社会的民意基础。十九大提出“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上，法律面前人人平等的法治理念。”自1985年以来，我国已制定实施了七个五年普法规划，2016年至2020年是我国“七五普法”阶段，随着普法工作的持续开展，社会和公民的法律意识和法治观念都在增强，但守法的现状并不乐观，违法和钻法律空子的现象仍然很普遍，“信权不信法”“信钱不信法”“信访不信法”“信关系不信法”的观念依然存在，“以言代法”“以权压法”“关系案”“金钱案”的现象屡见不鲜。毫不夸张地讲，我们距离全民守法的目标要求仍然很而远。因此，加大普法力度、建设法治文化、培育全民守法意识，不仅仅是对我国法律体系和法律规定内容的宣传教育，更应该包括对“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”等法治理念的灌输，并且应该突出对公民法治理念和法治精神的培育，将法治教育纳入国民教育体系，从小培育我国公民法治思维和法律权威观念。

结论：

“新十六字方针”是我们党和国家在新时代全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的基本方针。“科学立法”、“严格执法”、“公正司法”是对国家公权力提出的要求，“全民守法”是对社会和公民提出的要求。其中“科学立法”是全面依法治国的前提，“严格执法”是全面依法治国的关键，“公正司法”是全面依法治国的保障，“全民守法”是全面依法治国的基础。这四个方面密切关联、缺一不可，对推进全面依法治国提出了新的实践要求。在党的全面领导下，政府、社会、公民都要不断深化依法治国实践，形成合力，共同推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，从而促进国家治理体系和治理能力现代化。

注释

邓小平.解放思想，实事求是，团结一致向前看，1978

参考文献

【1】胡锦涛 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告

【2】习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新朝代中国特色社会伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告

【3】中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，十九届四中全会

【4】任绪保.推进国家治理体系和治理能力现代化的法治路径[J]

中国合肥市委党校学报， 2020（02）

【5】蒋传光.从两个“十六方针”看我国法治建设的跨越式发展——纪念改革开放40周年[J]东方法学，2018（06）

【6】王书娟.新时代、新目标、新征程——依法治国 “新十六字方针解读”[J]现代法治研究， 2017（04）