海事行政强制执行种类、期限及程序等问题探讨

高 宁

海事行政强制执行对于实现海事行政管理目的、维护行业管理秩序具有重要意义，但同时不正当或不正确实施行政强制执行，也会侵害行政相对人人身、财产合法权益。目前，对于海事行政强制执行理论缺乏研究，实践应用较少，导致了海事行政机关对其具体种类、申请期限和执行程序存在模糊认识，对强制执行的程序规范要求有所忽视，可能在申请法院行政强制执行或相对人提起诉讼时无法得到法院支持，导致海事行政管理目的无法实现，甚至存在履职风险。

一、海事行政强制执行方式及种类界定

《行政强制法》第2条规定：行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。同时第12条规定了5种行政强制执行方式和“其他强制执行方式”的条款，第13条规定行政强制执行由法律设定。对于海事行政强制执行的规定，除《行政强制法》外，主要还有《交通运输行政执法程序规定》（交通运输部2019年9号令，以下简称“9号令”）、《海事行政强制实施程序规定》（海法规[2012]499号，以下简称“499号文件”）等部门规章和部海事局规范性文件。

对于海事行政强制执行种类，9号令和499号文件均没有明确。在《直属海事系统权责清单》①来源于https://www.msa.gov.cn/page/article.do?articleId=3A0E58DE-9B0C-40F1-BF0C-EAD73A8FD2E0&channelId=B3106B07-CC4E-493C-8F65-DA6B5AF6282A，查询于2020年8月2日。《直属海事系统权责清单》中列明了7种行政强制种类：内河暂扣船舶（浮动设施），内河拆除动力装置，内河强制卸载，扣押违法运输危险化学品及运输工具，查封、扣押不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材，沉船沉物强制打捞（清除），强制清污。中“海事行政强制”部分列明了7种行政强制权力，但未区分是海事行政强制措施还是海事行政强制执行，也未对海事行政强制执行和申请法院强制执行进行区分。根据“清单之外无权力”的基本理念，本文只将讨论纳入“海事行政强制”范畴的7项人事权②对于海事行政机关实施的责令限期改正、禁止离港、禁限航等行为是否属于行政强制，理论界和实务界有不同观点，本文不做探讨。。经梳理相关法律规定得出，海事行政强制执行所涉法律条款如下：一是加处罚款或者滞纳金（行政处罚法第51条），二是排除妨碍、恢复原状（港口法第54条、海上交通安全法第40条、水污染防治法第80条等），三是代履行（行政强制法第50条、海上交通安全法第40条、海洋环境保护法第71条、水污染防治法第80条、安全生产法第62条等），四是申请人民法院强制执行（行政强制法第53条）。

综上，本人认为海事行政强制执行的种类如下：一是加处罚款或者滞纳金；二是排除妨碍、恢复原状下的沉船沉物强制打捞、强制清污；三是代履行下的沉船沉物强制打捞、强制清污①本人认为，根据法律规定和实践操作，在海事行政机关限期打捞、指令清污时，责任人自行打捞、自主清污应当属于“排除妨碍、恢复原状”行政强制执行，如果符合行政强制代履行条件而实施代履行行为的，则应当属于“代履行”行政强制执行。二者在强制执行决定书中应该有明确意思表示。；四是罚款或加处罚款、代履行费用的申请人民法院强制执行。从现行法律规定和法院受理申请执行裁定判例看，前三项归于行政机关强制执行，第四项归于申请人民法院强制执行。

二、海事行政机关强制执行与人民法院强制执行之比较

《行政强制法》第2条规定，行政强制执行实质上包含行政机关强制执行和申请法院强制执行两种。二者虽然都属于行政强制执行，但其执行条件、法律依据、执行权归属、申请期限等均存在不同，因此在《行政强制法》中把二者分章予以规定，在此也有必要对其差异进行比较。

（一）申请人民法院强制执行以行政机关无强制执行权为前提

《行政强制法》第13条规定，申请人民法院强制执行主体为“法律没有规定行政机关强制执行的”行政机关，这既便利行政机关充分行使法律赋予行政权利、简化执行程序、提高执行效率，也有利于减少行政机关在执行中推诿扯皮、滥用司法资源。《行政强制法》第50条赋予行政机关强制执行权，行政机关有权作出行政决定，就有实施代履行的行政强制执行权②见辽宁海事法院（2019）辽72行审41号：辽宁省自然资源厅、李延庆非诉执行审查民事裁定书。辽宁海事法院认定辽宁省自然资源厅对“退还非法占用的海域、恢复海域原状”的申请事项具有行政强制执行权，不应申请人民法院强制执行，而不予受理其行政强制执行申请。类似案例较多，多为系列案例，行政机关向法院就同一事项不同当事人提出一系列强制执行申请。。也有的法院裁定准予执行，但由行政机关组织实施③见（2020）鲁72行审1号烟台经济技术开发区海洋经济发展局、烟台市妳红水产品加工有限公司非诉执行审查民事裁定书：“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状”的处罚内容准予强制执行，由烟台经济技术开发区大季家街道办事处组织实施；厦门海事法院（2019）闽72行审31号行政裁定书：如被执行人许进国在上述期限内不履行退还非法占用海域、恢复海域原状的义务，依法强制执行，由申请执行人厦门市自然资源和规划局组织实施。。在海事行政强制执行中，如《行政处罚法》第51条对“作出行政处罚决定的行政机关”可以采取加处罚款、《海洋环境保护法》第71条对海事行政机关强制清污代履行作出明确规定，以上行政强制执行海事行政机关就不能申请法院强制执行。

（二）执行权的来源和归属不同

行政机关强制执行权的来源是《行政强制法》之外的部门法律授权，归根结底是一种行政权。而申请人民法院强制执行的来源是《行政强制法》第13条、第53条规定，作为司法机关的人民法院，行使的是司法权。如海事行政机关可以在当事人不履行行政处罚决定时采取加处罚款的行政强制执行，可以理解为原具体行政行为的延伸，目的是促使义务人履行义务的行为；如果义务人在法定期限内不申请复议或者提起诉讼，又不履行行政处罚决定，海事行政机关申请法院强制执行，就不是具体行政的延伸，是为保障行政管理目的实现、赋予司法权强制干预的法律衔接，是一种司法行为。

（三）强制执行实施的程序要求不同

依据9号令和499号文件，海事行政机关申请强制执行程序主要包括：制作《催告通知书》——听取当事人陈述申辩——无异议且仍不履行者制作《行政强制执行决定书》——有效送达——期限经过仍未履行，无中止或终止执行情况下实施行政强制执行（代履行情况下在代履行3日前仍要履行催告程序）；申请法院强制执行程序主要包括：制作《催告通知书》——仍未履行义务者申请法院强制执行——经人民法院审查后予以执行。当然，无论何种行政强制执行，海事行政机关均要履行内部行政审批程序。在申请人民法院强制执行时，法院要对申请执行事项的程序和实体进行审查①见大连海事法院行政裁定书（2020）辽72行审1号：大连海事局、江苏华航物流有限公司非诉执行审查民事裁定书。海事法院因海事行政机关行政处罚文书送达不合法而认定“不符合申请法院强制执行的条件”而裁定不予受理。。

（四）申请强制执行的期限要求不同

行政机关强制执行是一种行政权，具体行政行为一经作出就推定合法有效，具有执行力，当事人无论是否申请行政复议或提起行政诉讼，原则上均不停止执行，此种原则和精神在《行政复议法》第21条、《行政诉讼法》第56条中也有体现。因此，行政机关强制执行期限依据法律、法规规定期限执行即可，无须考虑权利救济期限是否经过。

申请法院强制执行，既需要具体行政行为已经具有执行力，还需要司法机关认定的确定力：一是具体行政行为具有执行力，体现在具体行政行为已经作出且经过自动履行期，行政机关未撤销、变更具体行政行为；二是具体行政行为具有确定力，体现在权利救济期限已经经过义务人未行使救济权利或者虽行使但未得到支持，具体行政行为具有司法认定的确定性。因此，申请法院强制执行的期限至少需要复议、诉讼期限的经过才开始起算，如果义务人申请复议、提起诉讼，需要复议、诉讼程序完结。对于逾期申请是否受理，人民法院可以依据《行政诉讼法》及相关司法解释作出裁定②见厦门海事法院（2018）闽72行审32号：福鼎市海洋与渔业局、福建省沙埕港物流有限公司非诉执行审查行政裁定书。申请人逾期申请，法院认定执行标的系被非法填占海域的强制退还、恢复原状，关系到国家海洋生态环境利益，维护国家海洋生态环境利益，构成受理本案申请的“正当理由”，不存在《行政诉讼法适用解释》规定的不予执行情形，裁定准予强制执行。同时，厦门海事法院向相关行政机关发出司法建议，建议改正工作瑕疵。。

三、行政处罚罚款执行视角下的海事行政强制执行问题剖析

鉴于行政机关强制执行和申请人民法院强制执行之间的区别，海事行政机关在实施行政强制执行时一定要遵守申请期限、执行主体、具体程序要求。前述海事行政强制执行中同时适用行政机关强制执行和申请人民法院强制执行，最具有代表性的是行政处罚罚款执行，本部分以此为视角对海事行政强制执行问题进行剖析，供执法实践参考。

（一）罚款和加处罚款的性质和程序

行政处罚罚款，是海事行政机关基于海事行政管理法律、法规和规章等要求，对相对人因违反法定义务而使其负担“金钱给付义务”的制裁，属于行政处罚的一种。加处罚款，是基于义务人逾期不履行行政处罚罚款义务，为督促其履行义务而给予新的“金钱给付义务”，目的是促使其及时履行缴纳罚款义务，属于行政强制执行的一种。鉴于二者法律属性不同，因此所适用程序亦不同。对于罚款，海事行政机关依照《行政处罚法》、9号令和《海上海事行政处罚规定》程序实施。对于加处罚款，海事行政机关则依照《行政强制法》、9号令和499号文件规定程序执行，要注意其适用的前提条件、时间条件等要求。需要注意的是：加处罚款行政强制执行程序不可缺失③经查询（2020）浙72行审16号：宁波海事局、柳永根非诉执行审查行政裁定书以及（2020）鲁72行审4号。寿光市农业农村局、丁明亮非诉执行审查民事裁定书，加处罚款未履行行政强制执行程序，未制作并送达强制执行决定书，法院也未提出异议。因此，很多海事管理机构和执法人员对二者属性认识不清，存在错误认识，认为已经在处罚决定书中对“加处罚款”时间、标准予以标注，无须行政强制执行程序，逾期“加处罚款”即可自动执行。，海事行政机关内部的行政审批流程与外部的催告、听取陈述申辩、制作决定书和送达程序同等重要。

（二）行政机关加处罚款和申请法院强制执行实施主体

对于行政机关处罚罚款，依据部海事局《海事行政处罚程序实施细则》第7条规定：各级海事局管辖本辖区内的所有海事行政处罚案件，海事处以所属海事局的名义按照处罚权限实施行政处罚。由此可见，海事处不是法律意义上的行政处罚实施主体，实施海事行政处罚罚款主体是分支局，部海事局、直属海事局直接实施行政处罚较为少见。对于加处罚款，依据《行政强制法》第45条规定：作出行政处罚决定的机关可以依法加处罚款，且加处罚款的数额不能超出原罚款的数额。因此，加处罚款的实施主体是作出行政处罚的行政机关。

对于申请人民法院强制执行，依据《海事行政处罚程序实施细则》第43条规定，由作出行政处罚决定的机关依法向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行，依据海事行政案件管辖权限，实施主体是海事行政机关所在地海事法院。

（三）实施加处罚款的期限和申请法院强制执行期限

加处罚款由海事行政机关实施，期限如下：（1）自义务人收到《海事行政处罚决定书》之日起计算，15日内为自动履行期；（2）15日期满未履行者，处罚机关即可制作《催告通知书》并送达义务人；（3）义务人收到催告书后在催告期限内仍未履行缴纳罚款义务者，处罚机关即可做出《海事行政强制执行决定书》；（4）义务人在收到加处罚款强制执行决定书后超过30日，经催告仍不履行者即可申请人民法院强制执行。

申请人民法院强制执行，可以分为两种情形。第一种情形：义务人收到《海事行政处罚决定书》之日起法定期限内未申请复议或提起诉讼，又不履行法定义务（是否加处罚款由海事行政机关决定，且申请执行时是仅申请强制执行罚款还是申请强制执行罚款和加处罚款，由行政机关确定），自期限届满之日起3个月内可以提起申请，申请前要履行催告程序。第二种情形：义务人在法定期限内申请复议或提起诉讼，或者申请复议又提起行政诉讼，需要复议或诉讼程序结束（或终止）后，且经过了法定救济期限，自此日期起算3个月内可以提起申请，申请前要履行催告程序。特殊情形下，义务人与行政机关就罚款延期或分期缴纳达成协议，行政强制执行申请期限自义务人违反协议未履行缴纳义务之日起重新计算①见烟台市中级人民法院（2020）鲁06行审复1号、烟台市芝罘区人民法院（2020）鲁0602行审3号：国家外汇管理局烟台市中心支局、烟台冠宇国际贸易有限公司非诉执行审查行政裁定书，二审法院认定批准延期缴纳罚款的行为相当于变更了行政处罚决定的履行期限，申请不属于逾期申请，裁定撤销一审法院不予受理裁定，而由一审法院重新作出予以受理的裁定。，加处罚款不是一个独立的行政行为，其申请人民法院强制执行期限起算时间与处罚罚款申请期限相同，不能自作出加处罚款决定时间起算②见海南省三亚市中级人民法院（2020）琼02行审复1号三亚恒创木艺有限公司其他行政行为非诉执行审查行政裁定书：法院认为加处罚决定并不是独立的行政行为，而是原处罚决定的强制执行方式，天涯区环境局应以原处罚决定作为申请强制执行的依据。。

（四）罚款和加处罚款行政强制执行审查要点

在立案受理阶段，人民法院采取书面审查方式，主要审查海事行政机关是否按照《行政强制法》第55条、9号令第116条规定提交申请材料，提交材料是否符合法定要求（如强制执行申请书需要行政机关负责人签名、加盖印章、行政决定书、催告文书及其送达情况）等。立案受理之后，人民法院要对申请执行事项进行全面审查，主要审查行政行为合法性，涵盖申请人是否作出具体行政行为的行政机关、是否在法定期限内提出申请、是否履行法定程序，各项申请文书是否符合要求、文书是否有效送达、催告是否符合规定等。

四、海事行政强制执行的几点思考

对于海事行政强制执行，本人认为有必要对一些模糊问题进行思考，明晰观点和做法，进而通过完善法律法规进一步规范海事行政强制执行，依法履行职责，提升执法公信力。

（一）行政机关有无行政强制执行权的认定

通过裁判文书网案件查阅，对于行政机关有无行政强制执行权，法院认为③通过裁判文书网查询，法院对行政机关强制执行权的认定标准基本一致，依据《行政强制法》第50条，只要行政机关有权做出行政决定，对于具体行政决定就可以实施代履行，如辽宁省高级人民法院（2019）辽行审复21号、云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（2020）云33行审复1号、海口海事法院（2019）琼72行审35号等，未发现不同观点案例。《行政强制法》第50条通过行政强制代履行的方式赋予行政机关强制执行权，第50条至52条对代履行的适用条件、主体、程序、方式以及即刻代履行等都进行了明确规定。依照前述规定，若当事人对行政机关依法作出的要求其履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定不自动履行时，行政机关或其委托合格的第三人均可代履行，从而实现行政管理目标。在此情形下，行政机关申请人民法院强制执行于法无据。基于以上观点，本人认为除罚款、加处罚款和代履行费用的实现可以申请人民法院强制执行外，其他行政强制执行均为行政机关强制执行。

（二）海事处能否作为行政强制执行主体

对于海事处是否作为行政强制执行主体，在理论上存在不同认识，依照499号文件①该文件第三条第二款、第三款规定：各级海事管理机构有权依法作出各类行政强制决定。各省级地方海事管理机构、直属海事管理机构可根据实际对所属海事管理机构的具体权限作出限定。、《交通运输部办公厅关于全面推行直属海事系统权责清单制度的通知》（交办海[2018]19号）“海事行政强制”的部分明确海事行政强制的实施主体包括基层海事处。对此，法院案例中也有认定：各级海事管理机构有权依法作出各类行政强制决定②海南省高级人民法（2019）琼行终403号海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼与中华人民共和国海口新港海事处行政强制二审行政判决书中观点：各级海事管理机构具有依法作出行政强制决定的职权。该案件经最高人民法院再审，（2020）最高法行申5876号裁定书认定：作为基层海事管理机构，被申请人具有实施本案行政强制措施的法定职权。。但依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条规定，行政机关派出机构需有“法律、法规或者规章”的授权方能以自己名义行使职权，在2019年《交通运输部海事局海事行政强制实施程序规定》修订征求意见稿第二章“实施行政强制的主体”中也规定：各级海事管理机构依照法律、法规的规定，有权以自己的名义实施海事行政强制。

因此，从法律规定看，对于海事处能否作为行政强制执行主体不能一概而论，应当从是否具有“法律、法规或者规章”的授权来认定。对于海事行政处罚，《海事行政处罚程序实施细则》③海政法〔2019〕275号文件，自2019年9月1日起实施，第7条规定：各级海事局管辖本辖区内的所有海事行政处罚案件，制作文书时应加盖本级海事管理机构的行政处罚专用章。海事处管辖本辖区内的下列海事行政处罚案件，出具的对外行政处罚文书应当填写其所属海事局的名称，加盖其所属海事局的行政处罚专用章。第7条规定虽然没有直接否定海事处对辖区内行政处罚案件的管辖权，但“需要加盖所属海事局”的处罚专用章，从实施主体上实际否定了海事处对处罚案件的管辖权，自然也失去了行政强制执行主体资格。对于沉船沉物打捞、强制清污等其他行政强制执行，海事处是否具有主体资格，目前看其法律、法规或规章授权不足，建议以海事处名义实施上述行为时要慎重选择。

（三）行政强制代履行费用的实现方式

代履行费用，是行政机关或其委托的第三人代当事人履行其本应当履行的法定义务，产生的费用由当事人承担，该费用基于行政强制执行法律规定而产生。依据《行政强制法》第51条第二款规定，海事行政强制代履行费用按照成本合理确定，由当事人承担。虽然法律没有规定行政强制代履行费用的实现方式，但从费用目的、产生性质看，依据诉讼方式实现代履行费用明显不合适，一般认为在当事人拒不履行缴纳代履行费用情况下，可以通过申请人民法院强制执行的途径实现④宁波海事法院（2019）浙72行审23号象山县自然资源和规划局、宁波石南高矿业有限公司非诉执行审查行政裁定书：象山县自然资源和规划局通过申请人民法院强制执行拆除码头的行政强制代履行费用获法院准予强制执行。，当然法院会对代履行实施程序及费用是否合理进行全面审查。因此，在实施代履行时，行政机除严格遵守法定程序，还要尽到合理谨慎义务，实现成本合理控制。