优化环境保护政府财政性投入绩效审计研究

魏梅珍

（福建省南平市延平区政府投资审计中心，福建南平，353001）

近年来，政府在环境保护方面的财政性投入力度不断加大，环境保护法律法规不断完善，督查力度不断加大，污染防治持续推进。但政府对环境保护建设项目的高投入，没有带来明显的环境治理收效。为了提高环境保护政府经费投入的效果，适应经济社会发展的需要，要求政府有关部门加强对环境保护政府财政性绩效的审计。

一、环境保护政府财政性投入绩效审计存在的问题

（一）绩效审计制度不健全

1 .责任追究制度有待完善

审计的意义在于制约，通过独立而专业的检查，对政府行为及决策进行监督，将权力束缚在无形的牢笼中，从而保障经济社会健康运行。环境保护建设项目的立项工作以及立项后的实施，通常是由地方领导干部做决策的。这种决策及其执行情况的审计发生在责任人离岗前，两者存在明显的时间差。[1]这种事后审计带来的直接问题是查出问题后难以追责。因为在审计进点前领导干部早已换岗或退休，尤其是领导干部晋升后进行的经济责任离任审计，造成无法对具体的审计事实进行确认，形成明确的审计结论，最终可能沦为了一种形式。

2 .绩效审计报告缺乏时效性

政府对环境保护财政性投入进行绩效审计一般都采用事后审计的方式。只根据报告呈现的数字进行审计，而没有进行实地考察以及对执行效果及时纠偏、纠错，使得审计工作只停留在表面且缺乏时效性。如果环境保护政府财政性投入绩效审计以既定发生的时间段为基础，并参考相关条件开展审计，不仅会延缓审计时间、无法及时发现存在的漏洞，制作的审计报表也缺乏完整性。这就不利于审计工作质量的提升，进而会延缓审计信息反馈的时效性，影响环境保护政府财政性绩效审计报告的参考性、价值性。

（二）绩效审计主体不得力

1 .审计人员数量短缺

随着审计领域的不断细分，政府对审计工作的需求日益增加。审计作为一种高层次的监督、检查，越来越受到政府和民众的认可和接受，审计工作逐步走向大众视野，政府审计人员被上级机构委派的审计任务也越来越多，审计人员的需求也不断增加。尽管我国目前在职审计人员近8万人，仍然无法匹配审计任务的幂次增长，审计人员仍处于极为严重的短缺状态，进而造成审计工作的需求难以得到满足。除此之外，环境保护政府财政性绩效审计对象具有特殊性，这种以水、土壤、大气等自然物质为客体的审计，范围广泛、内容复杂和影响因素众多，需要进行全方面综合性的审计评价，对审计人员的水平要求更高，能够满足条件的审计人员少之又少。因此，环境审计人员不足的现象尤为突出。

2 .审计人员专业知识结构有待优化

我国审计队伍整体素质参差不齐，如：专业学历水平偏低，技能操作型人才短缺，层次结构不够合理，持有审计专业技术职称或资格的人员占审计从业人员的比例偏低等。具体到环境保护政府财政性投入绩效审计，由于工作起步晚，从事环境审计的相关人员尚未更新换代，仍以财会专业为主。他们没有接受环境保护审计相关的教育培训，没有完全掌握环境保护审计的指标体系和量化标准，缺乏环境保护审计所需的专业知识和评定技能。同时，相关政府部门的公务员编制受到严格控制，专业对口的新进公务员数量较少。当遇到环境方面的专业问题，只能请教环保部门的有关专家，而环境专家的独立性有待确认，这样就加大了环境保护政府财政性投入绩效审计的风险，影响审计质量。此外，经济社会发展迫切需要既具备专业技能，又具有较高职业道德与人格品质的审计人才，而目前的审计专业人才培养仍存在不够重视思想道德素质、实践能力等问题。

3 .审计人员履职主观能动性不足

尽管《审计法》明文规定：政府审计机关在职责范围内，有权制止违法经济行为，有权对违反国家财政、经济法律法规的行为做出处理、处罚，但是受现行审计体制的制约和传统计划经济思想的影响，政府审计被赋予的权力不到位，无法对同级政府形成制衡，履行相应职责。面对权力，一些审计人员缺少敢说真话、敢报实情、敢讲真相的勇气和正气，缺乏不畏权力、自甘寂寞的决心和坚守。这种情况下就很难真正做到立审为党、执审为民、秉公执法。

（三）绩效审计信息不对称

1 .审计资料获取不可靠

政府对环境保护财政性投入绩效审计主要依靠企业主动对外披露的年度财务报告、社会责任报告和媒体报道来获取相关信息，并以此对被审计单位的经营管理、环境治理等情况做出判断。但是，根据企业提供的报告，往往无法判断其经营背后是否存在高污染、能源垄断等，即无法判断是否是通过破坏环境违法行为而获得的增长。在信息不对称背景下，部分环境友好型企业以可持续发展为目的，投入大量人力、物力到环境保护上，这种举措会使企业经营利润下降，造成发展疲软的假象，从而被民众逆向选择。长此以往，容易造成“劣币驱逐良币”，形成环境保护方面的劣质单位驱逐优质单位现象。

2 .审计结果公开力度不足

虽然《审计法》规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，但是从实际操作看，审计结果的公告宣传力度小，没有发挥其应有的震慑作用，对应于环境审计亦是如此。[2]在环境污染案件层出不穷的情况下，相关审计结果报道却不多，即使是中央和地方审计机关查处的轰动一时的大案要案也都鲜有见报。此外，政府审计结果必须先向政府和人大报告，然后再对外公布。最后的报告内容往往不全面、不具体，甚至一些内容、问题被隐瞒。因此，环境保护政府财政性投入绩效审计结果没有完全引起政府部门、国有企事业单位和社会公众的重视，没有对被审计单位形成威慑力和舆论压力，也不能增强广大人民群众的环保意识和法制意识，更无法发挥社会公众对被审计单位的监督、威慑和惩处作用。

二、优化环境保护政府财政性投入绩效审计对策

（一）增强审计机关独立性，提升审计工作效果

完善环境保护政府财政性投入审计管理体系，不仅能够优化政府财政治理机制，而且能够全面提升政府的治理效率，有效管控环境保护政府财政性投入存在的风险。其最核心的举措就是将审计机构与政府行政机构进行完全分离。只有这样，才能够增强绩效审计管理机构的独立性，为审计人员顺利开展相应工作提供重要保障。[4]通过增强其独立性的方式，能够有效转变政府绩效审计领导的现状，使其不再受上级行政管理部门的束缚，从而全面提升审计工作的独立性和实效性。政府绩效审计工作在环境财政资金管理和经济活动管理中具有重要作用，结合政府实际管理状况，逐步增强审计部门的客观性、公共性和独立性，为切实落实绩效审计工作职责提供重要保障。为完善环境保护政府财政性投入审计管理体系，可以结合我国绩效管理体系具体内容，借鉴西方发达国家的成功经验，使国家绩效审计部门由行政型向立法型转变，使其不再受社会团体、其他管理部门的影响，进而全面提升绩效审计人员工作的真实性和准确性。

（二）培养复合型环境审计人才，提高审计工作效率

环境保护政府财政性投入绩效审计工作专业性、技能性强，对审计人员的专业素养要求比较高，需要大量的专业性复合型人才。因此，首先，环境审计人员应该全面提升自己的各方面素质，包括：思维和组织能力、鉴别和分析能力、自学和科研能力，能够在错综复杂的经济活动中，做到多谋善断、坚决果断，面对大量的数字、凭证、报表，做到忙而不乱。此外，在环境保护政府财政性投入绩效审计工作中，审计人员要充分运用自身的专业技能，将需要审计的各项内容与互联网技术进行全面结合；其次，国家要加大环境审计人才培养的扶持力度，有计划地做好环境审计人才储备工作。高校要优化审计专业课程设置，增设相关专业课程，例如：地理信息系统、生态学等，培养具备专业技能、勇于创新，用创造性思维和方法开展审计工作；鼓励审计人员勤于探索、大胆实践，培养在环境审计中运用地理信息系统、全球定位系统、遥感信息系统、计算机辅助制图等新技术手段的能力。打开新局面，不断拓展审计领域，取得新突破的新时代审计力量。[4]同时，政府要全面整合人力资源，根据岗位需求匹配相应人才。最后，政府要构建科学合理的选拔任用机制。在环境审计人才的选拔任用中，政府建立健全选拔任用制度，营造公平择优环境；坚持任人唯贤、唯才是举的原则，促使优秀人才脱颖而出；坚持加强审计后备干部的培养，建立健全后备干部推荐制度、跟踪培养责任制度、动态评价淘汰制度，为领导干部的选拔做好人才储备。

（三）增强环境审计结果透明度，发挥群众监督作用

由于环境审计的内容涉及环境建设的全部财政资产，同时还包括环境财政性支出和在经济活动中产生的经济效益，加上群众法律意识、参政意识日益增强。这就要求加强对环境审计的监督，提高审计结果的透明度，进一步完善财务审计管理制度保障。这就要求政府要注重提升环境保护政府财政性投入资金转移支付的透明性，保证其绩效审计工作的真实性与合理性。为此，政府要在官方网站甚至官方媒体上公布环境保护政府财政性投入绩效审计制度，以及环境保护政府财政性支出与收入的实际状况，公开审计依据、审计单位（项目）名称、审计内容和范围、审计组长及审计成员、审计纪律、举报受理及廉政监督电话号码等相关内容。这样不仅简化了环境保护政府财政性投入预算、审计工作流程，而且便于负责各项工作的工作人员充分发挥工作职能，进而提升环境保护政府财政性投入绩效审计的合理性。与此同时，公开审计结果，引导群众加入到监督、管理工作中去，他们也能充分发挥监督、管理职能，增强外部监督力度。[5]外部监督单位的不断扩大，公众采取自下而上的方式参与审计监督工作，意味着公众可以协助审计人员揭露那些通常既不易察觉也很难发现的问题。