“放管服”改革背景下企业开办便利度提升路径研究

贾 波

(中共重庆市涪陵区委党校，重庆 408000)

1 引言

深化商事制度改革，不断优化营商环境是党中央、国务院的重大决策部署，近年来我国营商环境的国际竞争力持续增强。根据世界银行发布的《全球营商环境报告2020》，2019年我国营商环境全球排名比2018年提升15位，跃居第31位，但与市场的期待和打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境还有差距。其中企业开办拿营业执照的时间较长是我国营商环境的突出短板和市场主体反映强烈的痛点难点堵点问题，如何在“放、管、服”改革中着力解决企业开办环节多、审核时间长等问题是各地方政府和市场监管部门努力创新的方向。

2 提升企业开办便利度的紧迫性

企业注册登记是投资兴业的第一步，作为整个市场准入的第一个关键环节企业开办是否便捷直接影响着一个国家或地区市场主体的数量与活力，企业开办便利度因此成为投资兴业的“关键点”和人民群众的“关注点”。随着经济全球化的迅猛发展，优质资本在全球布局的选择范围扩大，大量的高端经济要素都更加青睐能够提供规范管理、优质服务和综合成本更低的营商环境高地。任何国家和地区在激烈的国际竞争中必须要有战略眼光、高点站位，将“营商环境就是生产力”的观念落到实处，才能在吸引全球高端产业中取得比较优势。从国内来讲经济下行压力依然巨大，还处于“三期叠加”的新常态，经济发展新旧动能转换还远没有结束，要贯彻好新发展理念，实施供给侧结构性改革离不开大量新兴的市场主体，只有不断提升企业开办便利度才能激发“大众创业、万众创新”的热情。对政府自身建设来讲，要坚持为人民服务、对人民负责、受人民监督的原则，党的十九届四中全会明确提出要创新行政管理和服务方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。深化商事制度改革，进一步压缩企业开办时间，提升企业开办便利度是检验政府职责职能体系是否优化、机构设置是否科学合理、行政是否达到高效率的重要标志。

3 企业开办便利度提升探索与成效

“十八大”以来，涪陵区持续深化商事制度和“放管服”改革，为深入推进审批制度改革和便民化服务不断优化营商环境，区级各部门积极作为、联合发力，在“减环节、优流程、提质效”上狠下功夫，不断压缩行政审批事项办结时限，解决了多个行政主体联动性不够、整体性不强等难题，企业和群众办事更加方便快捷。通过创新“银政通”登记模式，推动市场监管部门与银行金融服务有机叠加，大大压缩了企业的开办时间，提升了企业开办的便利度，打通了服务群众的“最后一公里”。

3.1 “银证通”产生的背景

所谓“银证通”就是“银行网点代理申请登记注册”，通过市场监管部门在银行网点设立‘银政通’远程服务点，实现了企业办执照和银行开户“一条龙”服务，变以往的“设立登记—公章刻制—银行开户—发票申领—参保登记”串联模式为并联办理。作为一种新的企业开办登记方式，“银证通”的产生契合了多方利益，实现了“多赢”。首先，地方政府从中央层层倒逼而来的压力得到了缓解，实现了压缩企业开办时长的目标。2018年5月国务院办公厅印发的《关于进一步压缩企业开办时间的意见》、2019年《政府工作报告》和2019年4月由国家市场监管总局、发展改革委、公安部、人力资源社会保障部、税务总局联合出台的《市场监管总局等五部门关于持续深化压缩企业开办时间的意见》都对压缩企业开办时间工作提出了明确的目标要求，通过“银证通”实现了将企业办理营业执照和银行开户压缩至3个工作日内的基本要求。其次，市场监管部门可以运用各银行营业网点多、分布广且服务规范的优势，延伸窗口服务，大大提高了企业注册登记效率，解决了市场监管部门企业登记网点不足而导致申请人排队等候问题。再次，银行在代理申请登记注册时，通过对新开办的企业开设账户而增加了优质客户，拓展了业务范围。最后，企业开办者可以就近选取银行营业网点登记，避免了在行政服务中心和银行之间来回跑以及集中到工商登记窗口办照而出现拥挤的烦恼，节约了大量时间成本。

3.2 “银证通”的运行成效

治理创新的一个国际潮流就是依靠信息技术的变革，“让数据多跑路”是提升政府效能的有力手段。网上电子政务大厅是大数据时代行使行政权力的重要信息化载体，不断推动实现“互联网+工商登记”是企业开办实现加速和流程再造的重要支撑[1]。2018年初涪陵区市场监管部门在深入调研学习杭州、深圳等地先进做法的基础上与涪陵相关金融机构商定，共同推出“银政通”工商登记模式，由各商业银行在其营业网点设立市场主体远程登记平台。银行工作人员在涪陵区市场监管部门注册登记人员的培训和指导下，通过市场主体远程登记系统直接受理工商注册登记，不仅实现了让群众“少跑”而且做到了“就近跑”。2019年8月涪陵区行政服务中心设立企业开办综合窗口，区公安局、区税务局、中国工商银行涪陵分行、中国建设银行涪陵银行在市场监管登记服务区集中设立审批窗口，实行“一窗通办”，创业者只需在综合受理窗口按需选择开办事项，一次性提交申请材料，就能实现办理营业执照、刻制公章、申领发票和银行开户的后台联办，将办理时间压缩至3个工作日以内，其中，营业执照的办结时限已被压减至1个工作日内。截至2019年10月，涪陵区“银政通”远程服务网点已从2018年的家4家增加到11家，银行“银政通”服务网点已从2018年的23个增加到 59个。在此基础上涪陵区市场监管局又将服务范围进行了延伸，在27个乡镇、街道的便民服务中心、电商园、微企园均设立了注册登记远程服务点，让企业开办申请者享受到“即来即办”的高效便利化服务，进一步激发了市场活力，推动了大众创业、万众创新。自推行“银政通”登记模式已来，涪陵区各银行“银政通”登记网点已为600多家市场主体核发了营业执照，涪陵区市场主体数量创历史新高，达91000余户。涪陵区创新推行的“银政通”登记模式，缩短了登记时间，提高了服务效率，其做法得到市场的好评和人民网(主网)、新华网(主网)、《中国市场监管报》《重庆日报》等40多家媒体的报道。

4 提升企业开办便利度的路径优化

4.1 树立“互联网+”思维，打造“整体型政府”

克服行政权力在实际运行中的“碎片化”现象，推动“整体型政府”建设是构建职责明确、依法行政的政府治理体系的重要内容[2]。“互联网+政务服务”在推进国家治理能力和治理体系现代化的语境下，已经不是简单地将先进的互联网技术与传统的政府管理服务叠加，而是对中国特色社会主义行政体制与政府治理体系的完善和发展，是一种新的思维方式和治理方式的变革[3]。“整体型政府”的构建不仅仅是运用网络技术将分散的行政审批与服务实现物理上的聚合，最为关键的是要借助技术手段推进政府职能转变，厘清政府与市场和社会的边界，使政府能够更好履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务以及生态环境保护等职能。面对市场监管和宏观经济调节中的问题与挑战，以及市场主体对更加公平、更加开放和更高效能的市场秩序的强烈需求，地方政府需要运用“互联网+”思维在整合各类资源、打破信息孤岛、精简审批事项、优化审批流程等方面做出积极回应。“放管服”是一个系统性的全链条改革，需要摆脱过去那种只在某个环节、某个方面或某个部门进行碎片化变革的窠臼，从提升政府整体效能的战略高度进行谋划。

企业开办涉及市场监管、公安、税务、人社、银行等多个部门的系统协作和联动，在涉及公共安全、特种行业的企业开办中还需要更多部门的密切配合。课题组调研中发现“银政通”在运行中由于银行硬件及相关部门间信息整合不够等原因而导致了不能现场直接开户，不能真正做到“最多只跑一次”。目前有的区县“一网通办”还没有完全实现，相关部门还不能即时通过市政务信息资源共享平台交换企业登记信息，只能通过外网实现部门间数据共享、业务协同和材料互用，虽然实现了企业开办申请人不再“重复提交材料”的目标，但一定程度上还是影响了办事效率的提升且不利于行政审批规范化和标准化的要求。要坚持和完善中国特色社会主义行政体制，进一步创新行政方式、提高行政效能，首先需要加快“一网通办”建设力度。重庆市人民政府办公厅《关于进一步提升企业开办便利度的通知》中强调要在重庆市网上办事大厅建设企业开办网上服务平台。2019年4月重庆开办企业网上服务平台实现“一网通办”，创业者可“一站式”在线办理企业设立登记、刻制公章、申领发票和银行开户预约，实现了由“群众跑腿”为“数据跑路”的转变。

4.2 运用人工智能，建立“机器+人”审批模式

人工智能和大数据技术的产生和运用为行政审批改革提供了强大的技术支撑。行政审批在客观上要求标准化、公平、快速和高效。传统的人工审批不仅速度缓慢，浪费大量人力资源做简单重复工作，而且由于每个人的主观判断标准不同，在自由裁量权的使用上存在差异，导致不同的审批人员对同一个申请材料做出不同的审批结果。更有甚者极少数行政工作人员利用手中的审批权向申请人“吃、拿、卡、要”，出现“不给钱不办事，给了钱乱办事”的权力寻租现象，造成老百姓对政府公信力的缺失。现有的很多利用互联网工具的审批模式仅仅是解决了老百姓在物理空间中“少跑路”的问题，思维上依然沿袭将行政工作人员作为每一个环节节点的审批传统，没有让人民群众享受到人工智能技术所带来的具有划时代的高效便捷和公平正义。当前人工智能已经上升为我们国家的重大发展战略，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要技术保障，打造数字政府，利用移动互联网和5G技术实现更加透明的智能化审批是提升企业开办便利度的技术发展方向。

以技术为核心的智能审批并不是完全取代人的作用，行政工作人员应该是决定智能审批的结果是否被最终确认的决定要素。目前在线下综合受理窗口和线上“一网通办”同时开设的情况下，企业开办申请者得到了极大方便，但同时对相关受理工作的人员素质提出了更高要求，这就需要对具体经办人员进行综合培训。首先，要让受理人员熟练掌握网络信息技术，能精准操作“一网通办”平台和相关软件；其次，要准确把握本部门的政策法规；最后，还要对涉及企业开办审批的其他相关部门的政策法规和流程有全面的了解。总之，需要综合审批受理人员能够具备较强的业务技能，既能为符合条件的申请者提供优质快速服务，又能有效甄别各类不符条件的申报资料，维护好公平公正和公开的良好市场准入环境。下一步应推动“银政通”企业开办全流程智能服务一体机在银行网点的投放和“渝快办”等移动终端的延伸，充分运用“人脸识别”及电子营业执照的身份认证、电子签名、智能化行政审批等技术开展全区域和全天候的企业注册全程电子化办理，实现企业注册登记申请人“一次也不跑”的“零见面”。

4.3 加强政策传导，提升社会知晓率

以人民为中心是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场，人民群众的获得感和幸福感是评判政府改革成效的根本依据。市场主体和人民群众的期盼作为一种体制外的压力可以打破政府部门中长期存在的改革惯性和惰性[4]。由于企业开办申请者年龄、阅历及从业领域等方面的差异，还有相当部分申请者不完全了解各级政府为深化“放、管、服”改革，营造良好营商环境推出的各类新举措，对市场准入条件和市场监管部门的认识还停留在过去的水平。这就需要一方面，各级政府各部门加大宣传力度，制作企业开办指南，绘制企业开办流程图、告知单，通过办事窗口、政务网站、新闻媒体、微博、微信等渠道广泛宣传，尤其要针对大中专毕业生、下岗失业人员、返乡农民工等创新创业主体进行广泛宣传，扩大改革政策社会知晓面，引导他们准确理解企业开办环节、申请材料及办理途径。另一方面，市场监管部门要主动接受大众监督，这样才能防止自身懈怠，从而尽职履行提供更好公共服务的义务。信息技术为民众对企业开办审批全流程的知晓和监督提供了可能，他们可以通过手机APP、微信公众号等移动终端随时随地根据公开的审批的流程查看当前状态和审批的时限要求，对相关部门有违政策法规的行为可以及时投诉和申述，促使其按照标准化的管理流程进行操作，在最大程度上避免行业中的潜规则和擦边球，确保从中央到地方各项“放管服”措施落到实处。