百年变局下的城市社区发展挑战与基层治理改革*

葛天任 裴琳娜

2020年初，突如其来的“新冠病毒”在全球肆虐。截至3月中旬，中国政府和民众以极大代价和牺牲取得了防控的阶段性成果，为世界争取了宝贵的时间。其中，教训值得吸取，经验也需要总结。从社区发展和基层治理角度来看，此次重大突发公共卫生事件再次凸显了现代居住社区及社区防控的重要性，同时启示我们要重新认识社区并重新思考基层治理。尤其值得注意的是，着眼于短期政策应对固然可以解一时之忧，但如果着眼于长期的国家治理与社区建设，那么我们还需要从更为深远的历史眼光和更为宽广的理论视野来透视和认知中国社区发展与基层治理的历史定位与未来走向。

中国正处于“百年未有之变局”之中。回顾中国建设现代国家以来的百年历史，最重要也最深刻内容就是中国人对国家的理解和想象，经由语言文字的顺序重构，熔铸到了中国人的血液之中。国家，这两个由汉字书写的文字组合在一起所形成的意蕴与内涵，高度浓缩了所有中国普通民众对民族、对世界、对历史的理解和想象，而且这种想象成为塑造中华文明政治运行规律和社会生活规则的基础与前提。对于中国人而言，不论在观念上，还是在法律上，国与家是一体的，国家与社会关系的基础是融合的，国家是中华文明之所以能够有效组织和运行的核心力量，是每一个中国人健康、富裕、有尊严生活的力量源泉。也正是在这个基础上，也就是在中国现代历史发展与演进的最重要的主线——国家建设的基础上，我们才可以重新认知和理解中国社区发展的历史与未来走向。

1 百年未有之变局下的基层国家建设

现代中国国家建设有两条重要的线索：一是上层结构和中心组织的建设，二是基层结构和外围网络的建设。从中国现代史角度看，这两条线索贯穿了现代中国国家建设的全过程，且二者之间具有非常强的相互作用与影响。上层结构如果失去基层结构则必将面临崩解的危险，同样，基层结构如果失去上层结构，外围网络失去中心组织，那么基层社会秩序也将面临瓦解抑或重构之局面。若以更加长远的历史眼光来审视，中国现代国家建设最为深刻、也最为重要的变化，是国家的力量以某种方式进入基层、进入民间社会，通过组织广泛的社会力量和经济资源以实现工业化和现代化[1]。当然，这一变化本身也是实现现代国家的基本职能、目的和使命的过程。在国家建设的基础阶段，基层结构对于国家建设的重要性甚至要远远大于上层结构的重要性，而且更为重要的是，只有那些能够实现这一职能、目的和使命的政治力量才能够最终成为统治力量，最终构建起国家的上层结构和中心组织。当然，国家现代化建设的最终实现，仍有赖于上层结构和制度体系的日臻完善。但若从国家治理的最终目的和指向上来看，顶层设计固然重要，基层治理实则是更为关键。因为，基层治理是国家治理的前端，而不只是国家治理的最后一公里。从这个角度理解，基层治理是国家治理的“前线”与“前哨”，这一点在治理结构扁平化和对国家绩效合法性越来越强调的21世纪，显得尤为重要。

现代国家的成功越来越依赖于国家在治理绩效上的成功，因而随着国家被赋予更多职能，基层治理也逐渐被赋予了更多职能。21世纪政治学对国家功能的理解较之以往更为丰富。从早期的秩序型国家、自由主义国家，到晚近的发展型国家、福利国家，人们不仅认识到国家的作用不可替代，人们还发现国家的规模实质上在不断增加，人们更理解到国家最终成为现代社会运转的中心[2]。从维护基层社会秩序、构建基层社会体制，到配置基本公共服务、分配基础性公共资源，再到凝聚多元利益、促进政治文化和政治社会化等，基层治理成为国家与市场、社会互动最为密切的场域。在基层治理不断扩展的国家功能之中，有三个最为重要：第一，国家认同与基础秩序维护；第二，民情表达与公共参与；第三，公共服务供给与社会福利配置。因此，如果考察基层治理的得失、分析基层治理改革的方向，以上三个方面均为重要的着眼点，构成了本文讨论基层治理的主题。

2 当前中国城市社区发展的五个挑战

基层治理的重要性越强、功能越复杂，现代社区的发展越应受到重视。社会学把社区看成是社会的细胞。现代社区是市场经济和社会分工的产物，同时现代社区占据了人类生产、生活中，不论是空间、还是时间中的很大比例，是人类社会运行的重要基础。作为一种社会团结和组织现象，现代社区有自我运行的规律，同时现代社区也构成了国家基层治理中非常重要的基本社会单位或者基础治理单元。因此，现代社区发展不仅是国家实现基层有效治理的基础和前提，在21世纪全球网络社会加速变革的今天，还是现代国家实现自身三大基础功能的最为重要的目标和关键所在。当然，从历史上看，中国大规模推动社区建设开始于20世纪90年代初。此前的新中国，基层社区处于国家全面统合的治理模式之下，这种国家高度垄断资源的制度，在城市是单位制、街居制，在农村是人民公社，社会学把这一体制概括为“单位制”[3]。由于发展市场经济的需要，放弃“单位办社会”的基层治理模式，才能释放出市场动能，也就是让劳动力、土地和资本的自由流动。在这一背景下，民政部在1992年正式提出了“社区建设”的政策主张[4]。从那时起到现在，与中国传统的家族聚居、熟人社会以及单位制下的集体生活相比，现代社区居住方式、生活方式与组织运行，对于绝大多数中国人来说还是一个新鲜事物。同时，现代社区建设所需要的基础设施、空间规划、公民意识、公共参与、利益协调、基层民主等支撑要素仍需要经过相当长的一段时间的沉淀和内化，才能为中国大多数民众所适应。加之，社会快速转型和技术创新的迅速迭代，这些原因导致当代中国社区发展面临多重而叠加的挑战。

在这些挑战当中，最为核心也最为紧迫的是单位制改革以来中国基层社区出现的碎片化问题——社区碎片化。从国家建设视角看，社区碎片化的主要含义是基层社区所划定的行政管辖范围内，社区空间结构、利益结构和权力结构都呈现出了一种碎片化状态[5]。显然，社区的碎片化直接导致国家基层治理难度加大，同时，社区的碎片化直接构成了社区形成和发展的严重挑战，这让我们必须清醒地看到理论上期待的社区建设效果与现实之间仍然有很大的距离。社区碎片化的成因是多方面的，最主要的两个因素是中国社会的市场化转型以及国家基层治理思路的适应性变革，两者均通过一系列政策得以实现。一方面，90年代以来，一系列市场化改革得以顺利实现和快速推进，而政策则由各个政府机构制定和实施，相对缺乏协调的碎片化政策在短期内对社会结构、阶层流动产生了很大影响，这是社区出现碎片化的最重要原因之一。例如，单位制解组，劳动力自由流动，土地城市化和住房商品化改革在缺乏基本社会保障的情况下快速推进，给整个社会结构包括城乡社区发展带来了革命性的变化。另一方面，鼓励社区自治和加强基层管控，两种政策思路的调整和变换，在推动基层社区治理创新的同时也改变了基层的治理结构和社区的组织结构，并给基层政府和基层自治组织的运行、管理、互动带来了直接影响，而且这种影响有时候是自相矛盾的[6]。目前，全国各地的社区治理创新模式层出不穷，社区基金会、社工机构、社区社会组织数量快速上升，社区建设、基层党建、网格化管理等方面的财政支出也不断攀升，这些政策在很大程度上改变了社区的空间结构、利益结构和权力结构。总之，社区的碎片化既有社会因素，又有政策因素，二者交织在一起形成了基层社区治理较为复杂的局面。

与其他国家所经历的社区发展历史经验不同，中国社区发展所面临的挑战是多重风险的叠加。这些风险挑战是来自于社区之外的结构性因素：阶层化、个体化、代际更替和技术变革。前三个变化是社会因素，后一个变化是技术因素。第一，阶层化导致“共识”形成难度增大。随着城市化和市场化的推进，社会空间的分异、住房地位群体的分化带来了人们对社区共同体生活的差异化感知、乃至对立和矛盾的诉求，如何协调不同利益团体之间的主张、回应其差异化的诉求，成为社区发展和基层治理改革面临的严峻挑战。第二，社会的个体化带来诉求的个体化，同时也从本质上削弱了社区的基础，并加大了社区公共参与和组织动员的难度。社会的个体化有复杂的原因，社会分工复杂化、互联网和移动设备的普及、社会代际更替等都是可能的原因。诉求的个体化让传统的行政主导的社区服务供给方式面临严峻挑战，这是由于行政主导型服务效率较低的属性决定的。第三，代际更替最直接的影响是基层工作队伍和社区志愿者的年龄构成出现了老龄化现象，年轻人到基层社区工作的意愿不高，很多激励机制和鼓励措施最终难以落实。从国家建设角度考虑，街道、社区干部，群团、社工组织成员、热心社区事务的积极分子等基层工作者队伍的代际更替，不仅将重塑社区而且也将重塑基层管理方式和机制，适应新一代的更加灵活、更多参与的基层治理改革也因此势在必行。第四，互联网、大数据、人工智能所带来的技术变革正在深刻改变基层社区商业生态和社区公共服务供给结构，并重塑了人们对社区服务的理解。平台经济与科技金融催生网络商业巨头构建社区商业生态体系，虽然弥补了政府主导下社区公共服务供给不充分、不均衡的短板，但是也让人们对政府主导的社区服务体系提出了疑问和反思。更深刻的影响可能还在于，一方面地理意义上的社区面临消解的挑战，而另一方面网络虚拟社区正在悄然形成。因此，本轮数据驱动的信息技术变革的社会与政治影响是广泛而深刻的，它正在重新定义社区、重新定义国家建设的基础单元。

上述深刻变化从根本上构成了对国家建设与基层治理的深层次挑战。这些挑战不仅涉及基层治理结构的调整，更涉及如何形成社会各阶层共识、如何整合多元化利益诉求、如何分配基本公共服务和社会福利等改革和政策调整。结合本次“新冠病毒”的防疫工作来看，正是社区的碎片化、阶层化、个体化、代际更替与技术革新，给社区防控带来了较大挑战，如何整合社区多元力量，平衡多方利益诉求、确保和主导信息流动、推动人人有责和人人参与的社区治理共同体建设，这些问题都突出地摆在了政策议程表上。

3 基层治理改革的路径

面对这些挑战，国家基层治理改革的重要价值也就越发凸显了出来。挑战是前所未有的，21世纪的中国基层治理改革，已经到了需要再次改变观念的关键时刻。首先，我们需要重新认识现代西方工业化社会所形成的社区概念，因为中国已经深度参与到第四次工业革命的进程之中，更是深度参与到全球化快速发展进程之中。其次，我们还需要重新认识西方社会现代化历史经验基础上建构的民族国家理论，因为中国已经在实践领域面临更加复杂而多元的社会利益整合和协调问题。我们究竟应该怎样基于自身历史传统、国家建设实践以及人类所积累的经验和智慧才能做出符合社会历史规律和方向的政策选择？中国国家基层治理改革向何处去？在“百年未有之变局”的时代背景下，这样的问题再一次凸显了出来。

在面临如此高度复杂和深度碎化的境况下，基层治理的实际组织管理者往往自发开创各种社区治理创新试验[7]。在实践层面，通过突出强调政党的统合性来实现社区整合，这一尝试在各地的自发创新中萌生。在“十九大”报告中，党建引领基层治理实现社区共建共治共享，被正式确定为今后基层治理改革的大方向。从政治学角度看，这一改革方向正是因应社区碎片化和多重风险挑战，尝试通过强调执政党的人民性、公平性和统合性以最大化发挥政党权威、组织动员能力、资源统合能力实现国家基层治理和政权建设的主要功能与使命：国家认同、秩序稳定和福利均衡。从历史和哲学角度看，强调整体性和差异性的辩证统一是中国社区发展和基层治理的主要哲学根基，这种源自中国国家形成的两千年历史传统和百年现代国家变革经验的治理哲学，正是党建引领社区发展和基层治理改革的不变价值基石。显然，无论从现实与实践角度，还是从理论和哲学的高度，如果我们认为社区碎片化是国家改革、社会转型和社区发展的一个必然出现的过渡阶段和结构状态，那么社区的重新整合也必然是改革与发展这一矛盾运动的结果。从北国草原到南国江海，从东南鱼米之乡到西北千里沃野，在中国广袤的土地上，各地的社区治理创新无不体现着“一核多元”的治理创新特色。

从现实可行性和政策导向来看，通过重新强调执政党的人民性与权威性，从实际问题出发解决改革时代市场、社会的不足与遗留问题，最终将政策思路转向回归民生、培育社会、加强基层政权建设、均衡再分配体系，确实是基层治理创新的一个重要的思路和方向。因为，一方面这是应对社区碎片化，重新平衡社会结构的必然选择；另一方面，这也是保障政策传导畅通、保持国家与社会沟通顺畅、保护基础社会秩序稳定的现实选择。

在党建引领基层治理改革的大方向下，如何处理国家、市场与社会在社区发展和基层治理层面的互动关系成为一个重要的理论问题，关系到基层国家建设三大功能的实现。在这方面，国家在基层社区治理中扮演的角色非常重要，维护公共秩序、组织集体消费、提供社区公共服务都需要国家发挥“元治理”功能[8、9]。但同时也应看到，多元力量共同参与社区治理才能进一步满足人民群众对美好社区生活的向往和需要，尤其是市场机制的资源配置效率高，能够有效解决弹性较大的市场需求配置问题，能够提供较为优质的专业化服务、能够满足个性化和个体化需求。在社区治理中引入市场机制、有效发挥市场机制的作用是基础性的、决定性的，这是我们改革开放40年来探索得出的基本经验，十分宝贵。当然，我们也不能忽视市场机制的不足，市场失灵乃至社会失灵在转型社会中仍是一种普遍现象。在各地的具体实践中，各地基层治理逻辑又有所侧重和不同，归纳起来主要有三种类型：行政统合、政社合作与多元参与。行政统合的治理逻辑也就是政府统管社区公共服务。这一治理逻辑下，社区公共服务供给的主体是行政力量，行政力量采取了多种形式来直接支配社区公共资源、承担治理责任。这一逻辑在中国大部分地区社区发展和基层治理占据主导地位。第二，政社合作治理即政府与社会组织合作的治理逻辑，即通过培育社会组织、鼓励其参与社区治理，通过政府购买社会组织服务的方式实现社区公共服务有效供给。这一治理逻辑的实践案例大多来自具有“强政府”和“强市场”色彩的长三角地区。第三，在市场改革较早、经济较为发达、毗邻港澳的珠三角地区，政府主导下的多元参与治理逻辑能够很好地反映中国市场经济最为发达地区的社区发展与基层治理的特征。概括而言，上述三种治理逻辑的核心本质均为“一核多元”模式的逻辑展开，但在不同的政治经济结构中表现为不同形式，而最终的政治指向则是通过有效而灵活的政策设计加强制度绩效，从而增强国家认同和基层政权建设。

基于上述分析，基层治理能力建设至少有五个维度非常重要：社区发展能力、利益均衡能力、财政支撑能力、组织动员能力和主动改革能力。第一，针对改革时代社区碎片化，社区发展能力是基层治理最为重要而基础的目标和职能。培育社区和重新整合社区，无论从法理意义上，从福利社区化、财税体制变革的意义上，还是从当前的重大疫情防控的问题上来考察，均为21世纪中国国家基层政权建设和基层治理改革的最重要方向。对此，需要特别指出的是，党建引领下的基层治理与社区自治并不矛盾。深圳在这一方面的改革实践已经可以证明。社区发展能力建设可以通过多种途径或多种形式，包括培育社会组织、支持社区基金会、建设枢纽型社会组织、发挥群团组织效能等。最终，富有活力、能够有效自我运行的社区将会成为中国现代国家建设的稳定基石。第二，针对阶层化问题，利益均衡能力是党建引领社区治理实现社区均衡发展的关键。一方面，应该强调国家的“元治理”功能，保障基本公共服务的充分供给和维护基础秩序的运行；另一方面，应强调执政党的“统合”功能，在大量的城市老旧社区、贫困社区中存在着较为普遍的市场失灵问题[9]，政府需重新介入这些市场失灵、社会失灵甚至政府也失灵的社区，实现社区层面公共资源的均衡分配，并在空间规划层面推动“大混居、小聚居”以最大限度弥合社会空间阶层化所带来的分割或区隔问题。第三，针对社会个体化和代际分化问题，其实质是社区层面的国家认同、利益诉求和表达、公共参与的主体和方式的巨大变化。目前，还存在一些基层政府更关心的是上级指令，而面对基层社区的民众的真实需求并不了解，并没有有效解决社区民众真正关心的问题的现象[10]。此外，在当前的社区防控过程中，上级指令一旦出现错误，如何防止重大风险隐患出现，如何能够让社区民众的声音能够表达出来，也考验着基层治理能力建设。要适应这些挑战，改变这样的现状，财政支撑能力和组织动员力建设就成为了基层治理改革的重点领域。如何转变传统的行政化垂直管理方式，改革社区服务和社区参与的项目化、网格化管理的弊端，让基层治理体系更加扁平化、专业化、低成本、高效率，仍需要更大的改革勇气，需要进一步的思想解放和观念更新。第四，面对越来越迅速的新技术变革，尤其是网络智能技术和科技金融创新对社区治理结构的深刻影响，能否拥有主动改革的能力是应对以上诸多风险挑战、实现基层治理改革目标的核心能力。这种主动改革的能力来源于观念共识的更新、治理结构的调整、组织人事的协同、资源分配的均衡。当然，除了对技术和社会变革的清醒分析和准确判断，主动改革能力最终建立在行动的勇气之上。