提高森林督查工作效率的思考——以柳州市柳江区为例

韦庆卓

(柳州市柳江区自然资源局林政办公室，广西 柳州 545100)

1 引言

参与森林督查工作的部门包括国家林业局、国家草原局、各区域监测中心以及相应的省市县级林业部门。通过森林督查，能够发现大量违规使用林地以及无证采伐林木的情况，为全面从严执法提供了基础信息。但是在工作中也存在效率低下的问题，这就要求有关部门必须不断提高森林督查工作的效率，为生态文明建设奠定坚实基础。

2 森林督查工作的重要性

森林督查是针对各地森林资源的管理秩序、监管责任落实情况以及破坏森林资源的违法犯罪行为是否能够及时发现和查处等情况进行监督检查，可以督促各地更好的落实森林资源保护的目标责任制度，建立起常态化的监督管理和执法机制，形成全面覆盖的监管体系，有助于森林资源保护管理水平的提高。森林督查工作是强化“绿水青山就是金山银山”意识，实现生态优先、绿色发展的重要抓手，也是全面实现森林资源监督管理制度化、法制化、规范化的长远大计，在推动社会可持续发展方面发挥着积极作用[1]。

3 森林督查工作效率的影响因素

以柳州市柳江区2018年的森林督查工作为例，在实际工作中发现了很多问题，如未经相关手续非法使用林地，少批多占，在抽查的64个图斑中，非法使用林地的图斑达到21个，占据了总数的32.8%，而毁林开垦的情况有18个，占总数的28.13%，林业管理部门没有重视森林督查工作，导致了工作效率偏低，无法很好地满足森林管理和绿色发展的需求。

3.1 技术要求严苛

森林督查工作中的技术方案沿用了之前直属规划院的林地征占用检查以及林木采伐检查方案，有着非常专业的评价指标和技术步骤，引用了大量的标准和规范，技术要求相当严格。而在强调全面普查的情况下，部分工作人员因为自身素质等因素，存在执行不到位的问题，如数据准确性较低，工作效率不高等，以伐区蓄积量测定为例，要求做好调查点的机械布设，依照样园方式来进行伐根测量，再对照根径材积表，进行蓄积量的计算，在根径材积表缺乏的情况下，需要进行样本建模和导算工作，远远超出了一般林业工作人员的能力范围[2]。

3.2 技术指导欠缺

森林督查监测过程具备很强的技术性，要求工作人员必须具备一定的林业调查专业知识，因此，需要切实加强技术指导。但是在实际工作中，相关部门往往都是将关注的重心放在了事后检查评价方面，对于事前和事中技术指导不够重视，这也容易导致数据复核环节出现各种各样的问题，如数据完善实效性差、成本质量改善效果差等。

3.3 调查内容繁琐

森林督查工作提供的调查表格过于复杂繁琐，调查的内容虽然详细，但是很多都没有必要，不少内容都需要重复填写，而一些不够直观的调查因子在填写过程中很容易出错，反复修改必然会导致工作效率的下降。应该明确，森林督查是针对林政案件的系统性排查，强调对违规违法线索的快速查找，并不需要朝着司法调查的方向延伸，因此如果设置过多过细的调查内容，只会影响工作的效率[3]。

3.4 工作重点缺失

在当前的森林督查工作中，存在移交图斑众多、验证工作量巨大、违规违法项目多、查处难度大等问题。例如，在广西柳江区的一些县级单位，移交的图斑平均可以达到数百个，其中林地和采伐相关的图斑占据了40%左右的比例，需要工作人员对现有的数据资料进行查证，开展现地测量，然后进行数据信息的填写，对于多数县级单位而言，并不能胜任相应的工作，过多地移交图斑也会引发工作重点不突出的问题，使得森林督查的重点无法集中在违规使用林地、无证采伐林木方面，基于此，需要适当降低小面积以及零星采伐项目调查的要求。

3.5 基础档案不全

在实施森林督查核实验证工作的过程中，柳州市柳江区因为资金、技术等因素的影响，导致一部分能够用于资料验证的基础材料没有能够实现电子化，也无法及时提供，造成了初期工作量巨大，信息填记缺乏全面性和系统性，部分县市区域甚至在调查初期就难以找全基础材料，对无证采伐进行盲目定性，但是在之后又找到不少采伐证，数据存在反复的问题，工作量的增加导致了工作效率的下降。

3.6 工序衔接低效

在首次启动森林督查工作时，卫片收集的启动时间相对较晚，加上判读区域时间较长，于当年6月底才正式完成数据的移交工作，而有相当一部分地区直到接收完数据后，才开始依照数据进行经费的落实以及督查队伍的建设，甚至刚刚开始人员培训，在这种情况下，部分区域直到10月中旬，依然没有完成县级自查工作。也有部分管理机构存在走形式的情况，从表面上看虽然完成了上级部门规定的自查任务，但是缺乏对于总体进度以及工作质量的有效管控，影响了工作的实施效果[4]。

4 对策与建议

4.1 保证责任有效传导

应该明确，森林督查是全面从严林政执法中一种非常重要的工具，需要做到上下齐心、多头用力，才能真正达到预期效果。在实际操作过程中，应该调动各市县林业部门对于森林督查工作的积极性，将森林督查作为年度核心工作来落实，并就同级人民政府的责任进行强调，追究工作不积极、管理不到位的责任。

4.2 简化基层工作难度

在开展森林督查工作时，应该强调最小信息集的原则，对于非必要信息或者非重要信息，可以不纳入调查内容，通过这样的方式来对基层工作的难度和工作量进行简化。结合柳州柳江区的具体情况分析，一是应该在图斑移交完成后，直接进行简单验证信息的填写工作，其内容包含前期地类、现状地类、违法使用林地面积、违法采伐林木面积以及影像变化原因等；二是违法项目情况表的填记应该仅针对违法违规使用林地项目，如果违法占地项目查处中需要划分多个阶段，则应该做好填记内容的动态追加，对于合法项目，只需要提供粗略信息即可；三是对于无证采伐，应该做好动态备注，不需要单独进行项目表的填记工作，可以在处置的过程中，动态增加备注信息；四是面积和蓄积的调查都不需要过分强调精确，因为森林督查工作中测量达到的面积数据和蓄积数据并不能取代司法鉴定，主要是对违法项目的实际情况进行表述，同时也可以作为行政处罚的依据，其准确性只需要达到二类调查深度即可[5]。

4.3 建设网络综合平台

通过森林督查网络综合平台的建设，能够促进督查工作统一高效目标的顺利实现，以网络化平台为支撑，可以将相应的数据信息和技术资料提供给不同的工作人员，也能够随时进行数据审核、技术指导以及汇总分析等工作，推动信息的交流与共享。考虑到违法项目的查处属于一个时间跨度不确定，同时又循序渐进的过程，将其进展动态展示出来，能够为管理工作的跟进提供便利，省级协调国土、农业、建设等部门实现土地利用资源数据的共享，做到“一张蓝图绘到底”。

4.4 强化技术指导服务

森林督查需要建立起相应的技术服务与保障体系，保证方法得当的同时，对责任进行明确，合理安排活动，将国家与省级设计院在资料核对、现地调查以及数据入库等环节的指导作用最大限度的发挥出来，充分考虑广西省柳江区的实际情况，同时也应该重视驻派监督专员、林政管理部门都对于违规违法项目的查处和督办作用，切实强化技术指导与服务。

4.5 关注重点工作环节

森林督查工作中，数据核实验证工作量巨大，而且存在违法案件取证难度大，刑事案件处理流程复杂等情况，这也决定了不能对森林督查工作进行“一刀切”，而是应该突出重点，逐步查处，对于疑似图斑的验证核实必须优先完成，这也是其他相关工作实施的基础，对涉及重要保护地案件，或者面积较大的违法占用林地案件，应该做到优先处理，小面积无证采伐以及乡村建设等可以适当压后；如果项目的情况比较复杂，可以在后续对相关信息进行补充登记，森林督查工作状况的考评也不能单纯关注完成率，还应该关注年度推进状况等[6]。

5 结语

森林督查作为全面从严实施林政执法的重要保障，在推动生态文明建设中发挥着积极作用，项目实施过程中要求推进的常态化和高效率，借助有效的措施和方法，调动各方主体参与的积极性，对责任进行明确，通过简化基层工作难度、建设网络综合平台、强化技术指导服务、关注重点工作环节等措施，提升森林督查工作的效率和效果。