融安县生态公益林保护现状问题及对策

李 涛

(柳州市融安县林业局，广西 融安 545400)

1 引言

森林是陆地上功能最完善、结构最复杂、生物产量最大的生物库、基因库和绿色水库，是陆地生态系统的主体，是维护地球生态平衡的最主要的调节器。生态公益林保护是生态环境建设的主要内容之一，特别是对于陆地上已被破坏生态系统的重建、更新和恢复更具重要的现实意义。随着我国经济、社会的快速发展，国家对生态环境的建设要求越来越高，对公益林的保护要求越来越精细化，资金投入也逐年提高，但随着社会、经济的快速发展，生态公益林保护中存在一些不容忽视的问题亟需解决。现以融安县生态公益林的建立和发展为例进行解读分析。

2 生态公益林保护现状

融安县土地总面积289943.8 hm2，其中林地面积235409.6 hm2，占土地总面积的81.2%，国家从1999年开始将林地进行森林资源分类经营区划工作(林地两大类：公益林地和商品林地)，至2001年全县区划界定生态公益林面积97772.2 hm2，占全县土地总面积的33.7%，占全县林地面积的41.5%。同年开展区级以上生态公益林补偿试点工作，至2006年底国家按67.5元/hm2·年的标准对生态公益林进行补偿，补偿试点面积37376 hm2，占全县区划界定生态公益林面积97772.2 hm2的38.2%； 2007年该县新增公益林补偿面积20380 hm2，补偿面积增至57756 hm2，占全县区划界定生态公益林面积的59.1%；2008～2009年国家补偿标准为71.25元/hm2；2010～2012年国家补偿标准为146.25元/hm2。2013～2018年国家补偿标准为221.25元/hm2；2019年国家补偿标准为236.25元/hm2。随着时间的推移，生态公益林补偿金标准有所提高。目前，全县最新区划界定的生态公益林面积5.79万hm2，占全县土地总面积的20%和林地面积的24.6%，十多年来，每隔几年都有对公益林进行小调整一次，为什么生态公益林补偿标准提高了面积却减少了？主要是在生态公益林保护及管理过程中存在着各种各样的问题造成的。

3 生态公益林保护中存在的问题

3.1 范围划定不够科学

划定生态公益林区范围时，对公益林区划未作深入科学研究、调查论证，仅强调公益林区划的整体性，缺乏实地全面考察勘验，未能充分考虑到群众的生产生活区域。划定存在任意性，扩大了公益林范围。很多林地适宜发展为用材林和经济林等商品林却划为公益林，特别是为追求公益林地的整体性，还将农村集体林地和集体成员的自留山、责任山、其他承包山等，按相关法律法规可经营商品林的范围也划为公益林范围，这与《森林法》、《土地承包经营法》等法律规定是不相符的，欠缺科学性和合理性。

3.2 采伐制度不够合理

按现行政策，凡划定为公益林区内的天然林一律禁采，生态公益林区内的人工过熟林可以更新采伐，但审批极其严格和繁琐，需要很长时间，且“十三五”期间公益林年采伐限额仅3209 m3，该县现有公益林86万多亩，有1/10为杉、松、桉林等人工造林，即8.6万亩人工造林分布于公益林中，成过熟林又占约一半，总蓄积量在40万m3以上，年采伐限额量过低，造成公益林区内自然死亡林木和灾害林木得不到正常利用，特别是自然条件好、林木生长快的林区，极大浪费了林木资源，公益林经济价值未得到有效利用，其经济利益和生态效益得不到最大平衡。

3.3 补偿制度不够完善

国家设立森林生态效益补偿基金，对生态公益林实行补偿制度，但制度显现出多方面的不完善。

3.3.1 补偿标准过低，公益林区群众增收受到制约

(1)补偿标准未适时进行调整。现行森林生态效益补偿基金对生态公益林补偿的标准是年均221.25元/hm2(14.75元/亩)，未随着国民经济发展和物价变化进行动态调整。

(2)实行补偿的公益林与商品林之间存在巨大收益差距。公益林区群众普遍认为年均14.75元/亩的生态效益补偿基金的补偿标准过低，还不及一株桉树价格(约40元)的一半。按现实衡量，补偿标准远低于木材和林地经济利用价值，按本县木材生产经济效益为参照标准测算，经营16年的成熟杉木用材林，亩产木材约8 m3，现行价格约900元/ m3，亩产值约7200元，年均直接经济增长价值约450元/亩(还不算林副产品的年价值)，是年均14.75元/亩的生态林补偿基金标准的30.5倍。另外，补偿标准也远低于林地出租收入，该县大部分商品林地每亩年租金约120元，地理位置和自然条件好的超过180元，分别是年均14.75元/亩的基金补偿标准的8.1倍和12.2倍。

(3)补偿未能偿付公益林区造林投入和收益。生态效益补偿基金仅对公益林的保护和管理等进行补偿，未能满足对造林投入和收益的相应补偿，远不能弥补此类经济投入损失。将林区大部分林地都划为公益林，特别是集体林地和集体成员自留山、责任山、其他承包山划入公益林范围后实行禁伐政策，林区经营主体无法通过木材收益回收造林投入和实现经济效益，造成生态返贫现象。所以大多数林区业主都想退出公益林而转为商品林经营，这是公益林面积减少的最主要原因。

3.3.2 补偿资金渠道单一

目前，森林生态效益补偿资金的渠道全部来源于省级和国家级财政[1]。决定了在生态效益补偿上资金来源渠道的单一，该县年均1400多万元的补偿资金全部来源于上级财政拨款，除此外尚未有其他渠道资金来源。

3.3.3 补偿执行难度太大，林农利益受到影响

目前基本上都是跟村或屯集体签订公益林管护合同而无法签订到户，主要原因是林权确权不是很到位。该县森林生态效益补偿，每年按管护面积拨付涉及公益林区的国有林场和以集体为单位的的村民小组，实行直接补贴方式大部分只到集体单位。国有林场因管理规范、人员少对职工利益无影响，而直补给集体的补偿款大多数作为集体各类公益事业建设之用而未能补偿到林农个人，影响到林农的实际生产生活和其对生态公益林建设的有力支持。

3.3.4 公益林补偿面积未全覆盖

补偿未覆盖全部生态公益林面积范围。该县区划界定生态公益林总面积5.73万hm2，但是已签订管护合同森林生态效益补偿基金补偿面积为5.44万hm2，目前尚有0.29万hm2未实行补偿，占公益林总面积的5%(如管护合同签订到个人，签订率将更低)，主要原因是林权确权不是很到位造成林地存在纠纷而无法与群众个体签订合同。

3.4 建设投入极为不足

3.4.1 正常建设投入极少

现今，实际除了对生态公益林管护实行有限的森林生态效益补偿外，由于财政财力的限制，公益林营造、抚育等正常建设事实上投入极少，受自然灾害和火灾影响而需开展正常建设的公益林每年约需资金300万元以上，实际每年对此投入不足5万元。

3.4.2 自然灾害和火灾虫灾等恢复重建基本上依靠自然恢复

2008年和2019年初雨雪冰冻灾害后，公益林受到严重破坏，特别是一些地处高海拔偏远山区的属水源涵养林性质的公益林破坏最为严重，要恢复至灾前生态水平需要很长时间。据统计，仅仅2008年雨雪冰冻灾害本县受灾公益林面积达1500 hm2，需恢复重建面积约900 hm2，约需资金1100万元；2019年雨雪冰冻灾害受灾公益林面积达1000 hm2，需恢复重建面积约600 hm2，约需资金700万元。而这两次严重冰冻灾害的恢复重建资金投入为零。

4 对策与建议

4.1 科学界定生态公益林保护对象

(1)要深入研究制定我国公益林界定标准。对不同的地理环境和自然条件要结合当地的社会经济发展情况，在实地全面考察、研究论证的基础上科学界定公益林和商品林[2]。

(2)实行商品林与公益林合理转化政策。根据时间、地域、气候、水土、森林资源等因素变化，及时调整森林资源的用途，生态脆弱林区转化为生态公益林区，生态富足区适当转化为商品林区。

4.2 积极探索经营利用政策

制订出台公益林区合理采伐政策，在有效保护和不会带来生态大影响前提下，对于自然条件较好、生态区位不十分敏感的公益林，合理放宽禁采或限采政策；出台生态公益林延伸产业发展政策，充分利用生态公益林的景观和林下资源开展非木质化的经营利用、产业开发等项目，目的是增加其所有者或经营者的经济效益，使公益林也能进入自我良性循环发展之中，减少目前资金投入不足的困境，也是提高公益林充分发挥生态效益和社会效益的最有效途径之一，做到生态效益、社会效益和经济效益三大效益的有机结合[3]。

4.3 健全生态公益林补偿机制

4.3.1 提高基金补偿标准并实行分类补偿

加大公益林补偿力度，公平合理的补偿生态公益所有者和森林经营管理者。建议按财力情况提高中央财政补偿标准，建立按质论价的投入补偿机制，综合考虑森林质量、管护难度、建设投入等指标，按照林种、林分质量不同对现有全部公益林进行分类补偿(如石山区、土山区和难耕作经营区的补偿标准应该有所区别)，调动林权所有者保护者保护和管理公益林的积极性[4]。

4.3.2 多渠道筹集资金或开征生态补偿税

建立和完善自治区、市、县三级地方补偿基金制度，形成三级财力生态补偿联动机制，基金来源除政府财政预算外，建议国家发行生态补偿基金彩票或开征面向公益林保护受益地区和行业的生态补偿税，用于补偿公益林区域。

4.3.3 建立多渠道生态补偿机制

(1)建立市场经济条件下对森林生态效益补偿的市场化运作机制。研究探索利用市场机制补偿森林生态效益的途径，逐步建立公益林资源保护所有者和林经营管理者的直接补偿体系，研究森林生态效益受益区域偿付机制，森林生态效益补偿综合考虑各流域上游与下游的补偿关系，落实受益的下游地区对上游地区的补偿政策，在相关产业的税费中提取一定比例作为上游地区生态补偿资金的来源。

(2)探索国家回购补偿受益机制。探索特别是重点公益林的国家收购政策，根据国家生态安全需要，对部分生态地位重要区域的非国有投资主体或个人所有的公益林特别是重点公益林，由国家进行收购或赎买。尽快研究制定政策，确定收购标准，落实收购资金，在充分试点的基础上逐步推开实施。

4.3.4 实行资金补偿方式改革

在实行现行补偿制度情况下，考虑实施对公益林所有者、投资者、经营者的直接补贴政策，提高公益林所有者、投资者、经营者对公益林保护的支持力度。

4.4 加大生态公益林建设投入力度

建立稳定的公共财政投入体系，提高对公益林属地政府的财政转移支付力度，加大生态公益林正常建设投入，除了对生态公益林管护实行补偿外，多渠道筹集资金，增加对公益林营造、抚育管理等正常建设的投入[5]。同时，出台市场化筹资融资政策，采取财政贴息、低息、投资补贴、减免税收等政策，按照“谁投资、谁受益”原则，支持鼓励社会资金参与生态建设，引入民间资金投入公益林建设，并科学界定投资者经营、管理和受益的方式。加大对生态公益林遭受自然灾害恢复重建的投入，使受灾公益林尽快恢复生态功能。使生态公益林的生态效益、社会效益和经济效益这三大效益充分形成良性循环的局面，为我国的经济全面腾飞保驾护航。