“枫桥经验”与我国基层治理的契合与路径

粘凌燕

（中共烟台市委党校 山东 烟台 264000）

基层治理的主要特点是具体性和直接性，主要目的一是在社会整体发展目标和发展方向确定的情况下，将宏观的方针政策与具体实际结合，实现政策落地；二是着力解决人民群众最直接的现实问题，实现人民权益。

一、基层治理现代化的时代意蕴

我国幅员辽阔，自古以来区域多元化的地理环境，决定了我们的经济形态、文化体系和价值观念也是多元的，而正是这种多元，使整个古代中国社会自秦朝统一以来形成了郡县以上皇权管理与郡县以下基层自治的二元治理格局。封建社会中自给自足的小农经济下，家庭和宗族成为基本生活和生产单位。儒家传统道德要求的“君为臣纲，父为子纲，夫为妻纲”及“仁、义、礼、智、信”渗透在“家训”与“族规”中，这种具有强大权威的意识形态最终形成了稳定的内生性秩序和自治力量。

中华人民共和国成立之初，为了巩固人民民主专政政权，肃清敌对势力，鼓励人民群众参与，各城市都陆续建立了性质为基层群众性自治组织的居民委员会。在农村，实行家庭联产承包责任制之后，农民创立了“村民委员会”，主要解决农村日常生活遇到的一些问题。1982年“居民委员会和村民委员会作为基层群众性自治组织”写进宪法，成为我国社会主义民主最广泛的实践形式之一。

改革开放带来的国有企业改制、政府机构精简，使许多“单位人”离开单位，处于单位管理之下的人员进入社会。城镇化快速发展带来的人口流动，使城市实际居住人口剧增。基层社会管理对象、内容及规模发生了巨大变化，给基层政府及基层群众自治组织在职责分工、人员编制及经费负担等方面带来巨大挑战。在农村，“空心化”已成为乡村治理面临的重要难题，制约了治理整体效率。社会结构多样化、利益群体多元化、价值观念多元化给基层社会治理带来了极大挑战，表现就是基层治理碎片化、悬浮化、低组织化。基层政府对基层治理的政策支持、人力物力保障有限，民众主动参与基层社会治理事务动力欠缺，自治组织职能发挥不足，社会组织整体发育不足，民众有效参与基层社会治理的空间和渠道有限。

党的十九届四中全会指出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。治理现代化，意味着治理主体的多元化。在当代中国社会治理体制的现代化中，基层治理主体由基层党组织、基层政府、基层社会力量和居民（村民）四部分组成。它们共同契合于党的领导下国家与社会协调、居民（村民）自治良性互动的结构体系。从“社会管理”到“社会治理”意味着多元主体协同共治，由“一元”到“多元”意味着政府不再是传统管理模式之下的唯一治理主体。从政府包揽走向引导社会和公众参与，提高治理过程的民主性和公共性。

二、新时代“枫桥经验”的创新与发展

“枫桥经验”作为我国重要的基层工作经验，以其扎根于基层及自我总结与更新能力[1]，使其在不同历史时期有着不同的解读及相同的重要地位和意义。创新和发展“枫桥经验”，是中国特色民主法治发展必须正视的课题。

1.组织化的公众参与

现代社会治理理念要求公民在社会治理中发挥主体和积极作用，村民自治、居民自治早已经确定为我国基层社会的基本治理模式。由于我国的权力本位、臣民文化等历史文化传统、长久以来行政权力的一元治理体制的影响，村民、居民社会治理参与意识不高，参与形式表面化，公共事务决策、监督保障机制不完善。“枫桥经验”主要通过村民委员会、民间调解委员会等体制内社会组织实现社会不同群体零散式、片段化的利益诉求。各种利益诉求的博弈与均衡导致了公众参与的分散化、无组织化，无法有效实现社会自治与共治的目的。

社会治理过程中利益组织化程度不断提升，决定了公众参与的组织化程度也需相应提高。多元主体协同共治离不开社会主体利益的组织化，组织化的公众参与有利于整合多元力量和资源，融通基层政府、自治组织、社会组织和居民（村民）之间的利益互动机制，通过社会公众相对稳定、集中持续的利益诉求，实现利益表达、交涉和协商过程更为有效，缓冲行政权力与自治权利之间的矛盾，实现真正意义上的社会共治与自治。

2.政府与社会合作共治

当前，我国的政府是社会各种利益的输出点，政府尤其是基层政府承担维护社会稳定、实现人民各项权益的巨大压力。社会治理现代化的核心目标在于解决政府、社会、市场之间的关系，明确不同主体的角色与作用及其实现机制；解决公民“有序参与”问题，实现权利与权力的平衡与统一。“枫桥经验”依靠群众，采取协商协调的方式解决矛盾冲突，显示出现代治理理念要求的“共治”因素。

实现社会治理现代化的关键在于培育壮大社会力量，我国基层治理现代化的推进过程就是通过国家动员发展壮大社会力量的过程。壮大社会力量必须增强社会活力，丰富和扩张“社会空间”。“枫桥经验”将村民群体纳入治理体系，使政府管理与基层自治形成合力；广泛动员和组织群众，使利益博弈和利益权衡趋于成熟和理性。承认利益多样性，尊重多元诉求表达，努力满足不同需要，在多元文化基础上，构建多元、多层次现代社会治理体系。[2]

3.“三治融合”的治理格局

存续于中国古代封建社会的基层自治与治理现代化要求的自治完全不同；前者建立在森严等级制度与“三纲五常”的封建伦理的基础上，后者以平等、参与、协商为基础。随着政府职能逐渐淡出社会治理层面，民众参与社会治理的事务越来越多，公民、法人及其他组织等平等主体通过有效沟通，由此而得的议事结果，可以最大限度地听取社会意愿。理性的表达、平等合作的治理，是社会治理的应有之义。

“枫桥经验”的矛盾化解功能适用不当、把化解矛盾工作的要求精细化，容易造成过度重视维稳、信访考核过度，导致群众迷信“上访”的结果。“枫桥经验”通过“新乡贤”的权威、乡规民约对群众矛盾居中调解，法治渗透不足，容易出现矛盾反复、定纷止争不够公正等问题，仅凭经验、精英和社会规范来调解社会矛盾的做法正在遭遇各种挑战。在“枫桥经验”推广中必须发挥法治的主导作用，政府依法运行权力、调处利益与人民群众的理性维权缺一不可。社会只有遵循法治和程序的有序参与，才能监督和规范基层权力运行，基层治理的法治模式才能得到真正落实。

中国古代社会，道德具有治理国家的法律效应，法律是道德和意识形态的体现。随着“三纲五常”等儒家传统的消失，传统基层社会人与人之间的“团结力”和“向心力”受到挑战。新时代我们所要求的“以德治国”是通过道德来约束人们的内心和行为，从而形成稳定的社会秩序，为法治国家建立坚实的社会基础。同时通过发挥道德的引领作用，可以凝聚广大群众的道德共识，为合作共治赢得情感支持。

三、以新时代的“枫桥经验”推进基层治理现代化

“枫桥经验”的产生和发展体现了中国特色社会主义制度的独特优势，集中反映了我们党执政理念和治国理政方式的深刻哲理，是中国千百年治理智慧的宝贵财富，对于实现基层治理现代化，有着诸多的启示和借鉴作用。我们必须取其精华、去其糟粕。

1.坚持党的领导，把党的领导优势转化为社会治理效能

中国共产党的阶级属性和执政立场决定了其在协调社会矛盾、解决社会冲突过程中可以整合社会力量，弥合人与人之间物质环境、价值观念方面的差异。基层党组织是真正实现中国特色基层社会治理和实现稳定和谐的中流砥柱。坚持党的领导，以党建推进基层社会治理现代化，是中国特色社会治理与西方社会公民治理的不同之处，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。习近平指出：“我们党的一大优势是有严密的组织体系，一直延伸到社会基层。党的基层组织和基层干部工作在群众中间，他们是加强和创新社会管理、做好群众工作最基本、最直接、最有效的力量，是我们党执政为民最为重要的组织基础。”[3]

随着社会治理现代化的逐步推进，单纯的行政命令无法将社会多元主体整合到一起，而基层党组织正好可以发挥其统筹、协调和整合的作用。基层党组织通过发挥政治化治理任务和目标管理责任制的整合作用，解决公共治理难题；整合社会资源、吸纳社会参与，解决行政权力的合法性困境，部分消解政府科层组织在基层治理中面对的问题，实现政府和社会的良性互动，提升治理绩效。尤其是在街镇层面，基层党建能够协调辖区意志，实现公共产品生产与供给的制度化整合，在统筹协调、资源整合和吸纳参与等方面发挥重要作用。

2.以“三治融合”破解基层社会治理之困

“三治融合”是“枫桥经验”在新时代的新体现，“枫桥经验”的创新发展和依靠群众进行社会基层治理创新的新思路。社会治理最关键的问题是处理好市场、社会与政府的关系。基层社会治理中的自治、法治与德治有很强的特殊性，必须在特定区域背景下因地制宜地探索治理模式。

发挥政府作为“三治”建设助推者和促进者的作用。我国的社会自治属于政府主导型自治。我国社会主体的自治是在政府简政放权基础之上实现的政府与社会关系的重构。政府治理能力水平越高，“留给”基层的社会矛盾和冲突就越少，越能对基层自治提供指导作用，二者的“互动”就越紧密，社会治理的有效性就越高。“枫桥经验”鼓励自主治理，借助社会自治力量以降低政府治理成本。在乡村，借助乡村振兴大力发展经济社会合作组织，鼓励村民积极参与经济合作和公共事务决策监督；在城市社区，要科学界定与规范街道办事处的职能，加快公共服务职能的归位，积极构建大社区，实现市、区政府治理和大社区自治的衔接与互动。

政府在道德建设应有所退出，把原来政府的事变成群众“自治”和民间设奖协会依“法”治理，形成了良好的社会氛围。鼓励民众参与各种道德问题的讨论，让民众在讨论中形成道德共识和舆论压力[4]，将道德转化为制约权力的方式，促使正气得以弘扬。发掘社区的能人，动员鼓励他们参与社区自治，成立业委会。在农村，以乡情乡愁为纽带，激发新乡贤参与故乡建设的热情，发挥他们在决策咨询、经济发展等方面的重要作用；利用其广泛而良好的群众基础，在公共事务管理、矛盾化解、道德引领等方面的广泛的动员力。

3.丰富完善共建共治共享的保障机制

更新立法理念，构建中央立法、地方立法、社会规范的三层治理制度体系。[5]充分认识非正式规范和民间法的重要性，注重法治统一性的前提下，关注自治主体的差异性，是自治、法治与德治能否相互融合的关键，也是让治理现代化进程充分激活基层社会治理活力的关键。将村规民约、社团章程和习惯等非正式法源纳入国家法治框架，并且发挥其应有的作用，可以提高村民（居民）守法积极性，有利于发挥其塑造社会风气、教化主体行为等方面的作用。

基层政府权威治理模式的转型。科层制代表着高效率的行政管理。随着社会发展，科层治理的碎片化、封闭性和单中心困境凸显，社会治理依靠政府单方面财力物力投入，不仅造成政府的不堪重负，也极大地降低了社会治理效率和政府的公信力。以建立服务型的基层政府为目标，基层政府需要解决的问题是管理成本过高、管理事务繁杂，行政效率有限；接下来要解决街道、乡镇作为区（县）政府的派出机构与区（县）政府及居委会（村委会）的管理关系职责不清问题。街道、乡镇作为我国行政权力体系的最末端，直接面对人民群众，需要解决各种矛盾纠纷和社会问题，其中许多问题并非是街道、乡镇这一层能解决的，“市域”社会治理现代化，统筹市域范围谋划社会治理不失为一个更为优越的对策。地方政府应该注重公共性、服务性，厘清政府管理与社会治理之间的“指导与被指导”关系，为基层社会治理提供必要的引导和服务。保证具有地域特色和持续稳定的制度供给，实现治理的有效性。