山南市林草资源监管和服务问题及改进建议——以2018年森林督查整改情况为例

徐 磊

(西藏自治区林业调查规划研究院，西藏 拉萨 850000)

1 引言

“十九大”以来，我国实行最严格的生态环境保护制度，统筹山水林田湖草系统治理[1]。国家林业和草原局通过实施林地年度变更、森林督查等系列举措切实加强对森林、草原资源的保护与规范化管理。

西藏作为青藏高原的主体，是我国和亚洲重要“江河源”和“生态源”，是中国乃至东半球气候变化的“启动器”和“调节器”，生态地位极其重要。保护好西藏的碧水蓝天是党中央对西藏的战略部署。作为生态环境的重要组成，西藏森林植被是我国西南边疆的一块绿色宝库，具有独特的树种组成，丰富的植被类型，特殊的分布规律和罕见的生物生产力，是我国目前为数不多的、基本未遭破坏的一块原始森林，99%以上的森林为天然林或原始森林，绝大部分林区的森林植被仍保持原生状态。其森林植被不仅对西藏乃至全国具有重要的生态意义。同时西藏也蕴含着丰富地草地资源，是我国五大牧区之一[2]。

西藏自治区政府历来高度重视对境内林、草资源的保护与管理。通过开展森林督查工作，构建起“天上看、地上查”全方位监测手段，加大对破坏森林资源违法行为的发现、查处和整改[3，4]，有效遏制了破坏森林资源违法行为的发生。同时成立了西藏自治区林草资源违法案件整改工作领导小组对森林督查工作中发现的一批破坏森林资源重大案件实行挂牌督办，扎实推进对破坏森林资源违法案件整改工作，并要求各地、市林草主管部门切实加强林草资源监管和服务工作。为认真贯彻落实全区林草资源监管和服务电视电话会议精神，贯彻落实国家林业和草原局驻成都专员办关于西藏自治区政府重点工程违法使用林地整改有关要求(国林成督〔2019〕64号)，2019年10月12～19日自治区林草局派出以厅级领导带队的专项督导组分赴全区7个地、市，对林草资源监管和服务中存在的问题进行调研、督导。

2 基本情况

2.1 山南市2018年森林督查基本情况

根据国家林业和草原局移交西藏自治区2018年森林督查变化图斑，山南市2018年森林督查工作共涉及7个县1区，81块变化图斑，面积396.2212 hm2。其中，乃东区5块变化图斑，面积2.5454 hm2；曲松县1块变化图斑，面积28.6186 hm2；桑日县13块变化图斑，面积46.4645 hm2；加查县16块变化图斑，面积98.4921 hm2；隆子县24块变化图斑，面积55.8438 hm2；浪卡子县1块变化图斑，面积0.4165 hm2；贡嘎县4块变化图斑，面积74.6603 hm2；扎囊县17块变化图斑，面积89.1800 hm2。

经各县林草局派出专业技术人员现地调查核实，山南市2018年森林督查共发现破坏森林资源违法使用林地50个图班，面积194.6324 hm2，涉及5县1区。其中，乃东区发现破坏森林资源违法使用林地变化图斑4块，面积1.8545 hm2；桑日县发现破坏森林资源违法使用林地变化图斑7块，面积11.1114 hm2；加查县发现破坏森林资源违法使用林地变化图斑16块，面积98.4921 hm2；隆子县发现破坏森林资源违法使用林地变化图斑10块，面积13.5831 hm2；贡嘎县破坏森林资源发现违法使用林地变化图斑1块，面积12.2976 hm2；扎囊县发现破坏森林资源违法使用林地变化图斑12块，面积57.2937 hm2。

2.2 山南市2018年森林督查查出案件整改情况

2.2.1 成都专员办督办案件整改情况

按照国家林草局成都专员办《关于西藏自治区政府重点工程违法使用林地监督意见的报告》(国林成督〔2019〕64号)要求，成都专员办挂牌督办山南市2018年森林督查工作中查处的2起破坏森林资源案件。

分别为：西藏S5线拉萨至泽当快速通道项目(桑耶段)涉嫌违法违规改变林地用途14.3004 hm2和西藏S5线拉萨至泽当快速通道项目(桑耶段项目部、搅合站)涉嫌违法违规改变林地用途13.7137 hm2。整改情况：2019年5月，山南市林草局牵头成立西藏S5线拉萨至泽当快速通道项目非法占用林地调查工作专班，对其违法行为开展前期调查，调查显示该项目违法使用林地事实清楚，违法责任明确。扎囊县林草局于2019年7月29日，向项目承建单位下达《林业行政处罚决定书》，对拉萨市城市建设投资经营有限公司进行罚款840.4230万元，并要求其尽快补办林业相关手续。2019年8月，项目承建单位已上缴罚金840.4230万元，未对违法人进行追责。目前，项目承建单位已聘请设计单位补办林地手续，由于项目前期立项批复不齐全，无法受理该项目的林地审批工作。

2.2.2 2018年度森林督查发现的破坏森林资源问题(不包括专员办督办案件)整改情况

山南市认真贯彻落实全区林草资源监管和服务电视电话会议精神、成都专员办和自治区林业和草原局对加大森林资源督查的相关要求。市委、市政府主要领导和分管领导高度重视，多次进行了批示，局党组把此项工作摆在重要的议事日程，及时成立工作领导小组和工作专班，针对2018年度森林督查发现的破坏森林资源问题深入实地开展调查和取证工作，制订整改方案，并多次下发整改通知，督促各县建立整改台账，责令按时完成整改任务，同时对部分破坏森林资源案件进行了处罚。截至目前，山南市2018年度森林督查发现破坏森林资源问题19宗(不包括列入成都专员办督办的案件2宗)，完成整改任务4宗，未完成整改任务14宗，无法办理相关手续1宗。

3 存在的主要问题

山南市林草部门按照创新工作方式、深化“放管服”改革、优化精简审核审批流程的工作要求，以提高林草资源监管服务的针对性、实效性为原则，积极为业主服务，有效遏制了违法使用林地现象，违法使用林地督导整改工作取得显著成效。但也存在部分问题，主要表现在以下几个方面。

3.1 各级政府对林草部门工作不重视

市县级政府对保护生态环境的认识不到位，保护林地的意识出现偏差，对林草部门不重视。西藏经济建设保持高位运行，各类基础设施、民生工程、重点项目相继开工建设，但受工期紧张、督办压力大等因素影响[5]，建设方和施工方往往存在重项目建设、轻生态保护的倾向，特别是没有认识到森林资源在生态文明建设中的重要作用，为了赶工期、交任务，甚至不惜以身试法，非法占用林地施工。

督导调研过程中发现，部分建设方认为林业办理行政审批时限长，还要缴纳林地补偿、森林植被恢复费等各项费用，甚至认为林业是社会经济发展的畔脚石。涉及建设项目征求意见或现场查勘都不通知林业部门参加，导致县级林草部门不掌握、不熟悉县域范围内项目开工建设情况，致使违法占用林地的现象时有发生。据反映，在已办理的林地行政许可中，有些县的林地补偿费由土地管理部门收取，林业部门无发言权。

3.2 基层林草部门严重缺乏林草专业技术人员

在基层林草部门，业务能力强的技术人员流动快，林草干部业务能力与当前形势任务不匹配现象严重。部分县现有的工作人员几乎都不是林草专业的，而林草部门向县委组织部门申请林业专业的人才也无法解决。本次机构改革后，林草部门的工作任务将更加繁重，原农牧部门的档案材料等还未移交，有些县仅派一个人过来暂时工作，原农牧部门草原站为事业编制，机构改革后，林草部门无事业编制，并且原农牧部门的技术人员大都不愿意到林草部门工作。

3.3 基层林草部门工作人员技术力量薄弱

森林督查工作政策性、专业性强，涉及林地管理、林木采伐、软件操作、执法监督等内容，要求基层林业工作者具有一定的专业能力和技术水平。督导过程中发现，各县普遍存在技术力量薄弱，对林地管理系统了解不够，使得林业工作长期依靠外部技术力量。

3.4 林政执法缺乏手段，执法难度大

主要表现在：一是有些县工作人员无行政执法证件，也不知道如何办理行政执法证，对违法项目前往查处时，被要求出示行政执法证而尴尬，致使被查处方不予配合。二是有些违法占用林地项目属政府主导实施的，县级林业部门存在严重畏难情绪，不知道如何开展监管和违法占用林地后的查处和整改落实工作。三是国防项目、涉密项目开展林政执法困难，督促办理征占手续受限。

从调研情况来看，基层林政执法人员多为兼职人员，执法程序陌生，林业法律法规缺乏，难以把握执法力度，对相应的违法案件不知如何处理。

4 完善林草资源监管服务的意见建议

4.1 积极对接、主动服务

认真贯彻落实全区林草资源监管和服务电视电话会议精神，变被动为主动。县级林草部门要积极对接工程建设项目，开展“一对一”、“零距离”服务，将林业法规和办理流程送到家，实实在在地为建设单位排忧解难。

4.2 加大法律法规宣传力度，有针对性地开展技术培训

加强各级林草部门对《森林法》《西藏自治区林地管理办法》《建设项目使用林地审核审批管理办法》(国家林业局35号令)等法律法规的宣传与学习，让法律法规贯穿于林政执法的全过程。为提高林草资源监管服务的针对性、实效性，彻底扭转基层林草干部业务能力与形势任务不匹配的局面，自治区林草局应有计划、有重点地组织市县级林草工作人员进行技术培训，包括林业法律法规和林业专业技术。

4.3 加大林政执法力度，严格林政执纪问责制度

各级林草部门要加强林政执法培训管理，增加执法力量，切实加强对破坏森林资源重大案件的查处和责任追究力度；必要时协调公安干警进行联合执法，避免工作推进慢，违法违规情况追责不到位的情况发生。

另一方面，严格案件查处力度和执纪问责制度，各类建设项目使用林地必须依法办理审核审批手续，对非法使用林地依法立案并严肃处理，做到件件有落实。

4.4 制定多元化监管机制，鼓励社会参与监督

林草部门还要充分发挥护林员和脱贫攻坚生态岗位人员的职能，加强巡山护林制度管理，一旦发现破坏林地的情况，及时上报及时处理，让工程建设项目违法违规破坏林地的现象消灭在萌芽状态中。

同时，支持农牧民群众参与监督，鼓励农牧民群众举报破坏森林资源违法行为，动员社会力量共同参与和支持森林资源保护工作，全面推进森林资源保护工作。

4.5 强化专项监督，树立林政执法权威

应加强对重点工程项目征占用林地行政许可监督，以及县级人民政府保护发展森林资源目标责任制执行情况的监督检查。通过监督与检查，一方面应提高县级政府对森林资源保护重要性的认识；另一方面，对发现的问题，要限期整改，始终保持对涉林、草案件查处和责任追究的高压态势，对重点案件抓住不放，推动强化行政问责力度，不断树立林政部门的执法权威。以此加强对林草工作的指导，推进森林、草原资源的保护和发展。