IMO与美国的溢油环境损害评估比较

王志霞，李涛，李鲁宁

(交通运输部水运科学研究所，北京 100088)

近年来，船舶油污事故频发，给海洋环境及海洋经济带来了灾难性后果。我国的污染环境损害评估刚刚起步，而溢油的环境损害评估存在与国际惯例接轨的问题。

本文主要研究了国际主流的2个溢油环境损害评估体系，IMO的《溢油环境损害评估指南》[1]和美国的基于1990年油污法的自然资源损害评价指导性文件(NRDA)，为我国的溢油环境损害评估提供参考。

1 IMO指南和NRDA的主要内容

国际上有2个著名的油污基金可以用于海上油污环境损害赔偿，其中一个是国际油污基金，基于国际油污赔偿公约(1969年民事责任公约和1992年基金公约)，另一个是美国的超级基金，基于美国油污法(OPA，1990)。

国际油污基金目标之一是所有的国家应遵循公约的国际规则和程序，确保“对由于船舶逸出或排放油类造成污染而遭受损害的人员给予适当的赔偿”。1992年公约对污染损害作出如下定义：“船舶由于溢油或排放造成船舶以外资源的污染损失或损害，不论此种泄漏或排放发生在何处，只要除了盈利损失以外，此种环境损害的赔偿应仅限于实际采取或行将采取的合理措施所产生的费用”。基于这2个公约，国际海事组织(IMO)和UNEP海洋环境保护委员会共同制定了IMO/UNEP海洋油泄漏后评估和恢复环境损坏指南(修订案)，以下简称(IMO指南)。

IMO指南的目的在于为海洋污染事件的损害评价和海洋环境的后续恢复工作提供战略性指导。IMO指南含括了重建受损环境的技术和改进措施，以及这些技术和措施的使用标准，以确保这些技术和措施可以成功恢复受损环境，为受损环境的重建工作提供借鉴。评价油污对生物群落和生态环境的影响及溢油后的恢复措施，研究的生态组分包括海洋哺乳动物、海洋爬行动物、海鸟、鱼类、海草、无脊椎动物、浮游生物、巨型海藻、岩石海岸带、沙滩和淤泥海岸带、沼泽植物、珊瑚礁、红树林。

IMO指南主要内容如下。

1)溢油应急规划。确定高危区域；高危优先区域的背景值研究；政府机构协调合作。

2)环境损害评估。损害风险评价，进行污染物风险评估，分析产生不利影响的可能性；损害评价研究，确定决策标准，进行损害评价，使用样地选择标准和抽样调查技术。

3)重建措施。重建标准：自然恢复；改进措施：生态和生物控制方法。

美国自然资源损害评价指导性文件是在美国油污法(OPA)的基础下进行编制[2]。基于这个指导文件政府部门可以对自然资源功能及服务的损害进行评价，恢复自然资源，鼓励促进公众参与重建项目进程。确认及评价具有技术可行性、操作有效性、成本可控制性的溢油重建技术和方法，并对湿地、盐碱滩、红树林、淡水湿地、植被床、牡蛎床、珊瑚礁等十几种水生环境中每一物种的生态环境和生物自然资源(物种种群)进行试验、验证和评估。评价各项溢油重建措施，制定重建计划。评价非油类污染事件恢复工程中的已试验或即将用到的方法和技术，从技术可行性、操作有效性、成本可控制性等角度为溢油事故重建工程提供启示。评价溢油事故重建工程在受油污影响的生态环境中的适用性和可行性。

2 IMO指南与NRDA对比分析

2.1 编制依据

IMO指南是基于国际油污赔偿公约(1992年民事责任公约和1992年基金公约)，以保证所有的国家应始终遵循公约中的国际规则和程序，确保“对由于船舶逸出或排放油类造成污染而遭受损害的人员给予适当的赔偿”。

美国自然资源损害评价文件(NRDA)是基于美国油污法(OPA)，依据OPA条例，政府部门可以对自然资源功能及服务的损害进行评价，恢复自然资源，鼓励促进公众参与重建项目进程。

2.2 损害定义

IMO指南中没有对“损害”进行定义，但是可以从国际油污基金索赔手册里阐述的恢复目标中推断出其含义。即恢复是指重建一个生物群落，该生物群落可以再现事故发生时的群落生物特性，且群落的各项机能运转正常，因此，“损害”可以认为是“污染导致的生物群落功能异常或生物缺失”。

美国NRDA中“损害”是指对自然资源服务及功能产生的可见的或可测量的有害影响，可分为直接损害和间接损害。在OPA条约中，损害指的是对生物相，非活性自然资源(包括休闲用沙滩)，以及服务功能的负面影响。损害具体表现为毁灭、损失和效用损失。损害包括自然资源的化学或物理质量、活性(例如直接、间接、延时的或亚致死效应)。损害包括在以下方面产生的负面变化：存活，生长或繁殖；健康，生理或生物学状况；群落组成；生态过程和功能；物理或化学栖息地或结构；对公众的服务功能。

IMO指南提出的损害是指污染导致的生物群落功能异常或生物缺失，而美国NRDA包含的范围非常广泛，包括非活性自然资源损害，以及自然资源的化学或物理质量下降，也就是说美国的NRDA的损害范围要远大于IMO指南提出的范围。

2.3 损害评价方法

美国的NRDA中的自然资源损害评估方法包括：①利用文献资料(主要指过去的历史案例研究，实验室研究等的文献，提供溢油的运动轨迹，以及伤害程度)；②进行现场调查研究；③实验室研究和模型研究。

IMO指南中提出3种溢油损害评估方法：①比较溢油前后相关海域中相关生物资源的数据；②比较溢油发生地的生物资源数据与周边海域数据；③分析溢油后一段时间的监测数据，辨别恢复过程。

在损害评价方法上的区别是美国的NRDA认为模型研究可行，而在世界大多数国家目前都认为这种方法存在弊端，在目前世界大多数国家不适用。

2.4 环境恢复

IMO指南中提到的“恢复”与美国NRDA提到的“重建”，在内涵上既存在差异，又存在共同点。

2.4.1 美国NRDA中重建的定义

重建是指通过采取一些单项或综合措施(方案)，对受损自然资源和服务进行重建、复原、替代，或获取等价自然资源和服务。重建工作包括：①初级重建，是指一系列可以将受损自然资源和服务恢复至基线状态的各项重建措施，包括自然恢复措施；②补偿性重建，是指对从事故发生之日起至受损自然资源完全恢复期间的自然资源和服务临时性损失进行估算和赔偿。

2.4.2 IMO指南中恢复的定义

恢复是一个自然过程，通过恢复，海洋生态系统的功能可以回到其初始状态或相似的结构状态，即使物种组成可能与初始状态时不一致。重建是指为了加快恢复或补救进程而设计的管理措施。通常，重建是指尽力恢复溢油前的状态(或没有发生污染事故的情况下，生态系统的状态)、恢复遭受溢油事故损害和灭亡的种群而采取的措施，或替代或替换受损自然资源而采取的措施，或为遭受的损害提供积极的环境补偿而采取的措施。重建措施必须促进受损环境的自然恢复。生态可行性和可持续性操作标准可以有助于确定和执行有效的重建措施。

例如,盐碱滩常用于放牧牲畜。只有在减少或避免盐碱滩上的这些干扰后，才能加快自然恢复或重建进程。人类活动的减少(渔业、伐木和其他商业活动)也会促进红树林的恢复或重建。为了实现这一目标，当地政府应该在项目前期介入，掌控项目所有权，从而在促进恢复工作中拥有更大的权力。只有当地居民积极支持移植重建工作，重建项目才能获得成功。

NRDA中的恢复措施是通过工程措施努力使环境恢复原貌。对从事故发生之日起至受损自然资源完全恢复期间的自然资源和服务临时性损失进行估算和赔偿。

共同点在于都将研究对象分为了生物资源和生态环境，包括海洋哺乳动物、海洋爬行动物、海鸟、无脊椎动物、浮油生物、鱼类、以及红树林生态系统、珊瑚礁生态系统等岸线生态环境。也都提出了每种生物资源和生态环境的恢复措施建议。

区别在于对恢复的理解，IMO指南提出的是恢复，使生态系统能够回到初始状态或相似的状态。强调的是综合治理和管理，而不是像美国的NRDA通过工程措施完全恢复原貌，并赔偿恢复期的临时性损失。

2.5 恢复措施实行

IMO指南中恢复措施实行与否，主要看是否满足油污基金(IOPC)资助标准，如果有基金支持，进行恢复重建，如果没有，则不进行。

在NRDA中，重建规划草案终稿交付事故责任人，由责任人实施重建工程或为该规划的执行提供资金支持，由此为损失赔偿问题的解决提供一种非诉讼途径的处理方式。如果责任人拒绝受理损失赔偿要求，OPA条约同意管理者向联邦法庭提出民事诉讼，向石油泄漏责任信托基金争取一定的拨款。保证恢复措施的实行。

3 案例研究

IMO指南里提到了著名的Erika溢油事故，1999年12月，Erika装载了31 000 t重质原油在法国布列塔尼沉没，大约20 000 t货油泄漏，污染了400 km法国海岸线，海鸟、鱼类和潮间带生物受到了影响。基金委托大约30个研究项目进行监测，2年后结果显示，大约100 000只海鸟(主要是海雀)死亡，但是2年后没有显示种群数量下降；没有海洋哺乳动物死亡；海胆和其他无脊椎动物大量死亡，但对整体种群和数量没有影响；也没有证据显示鱼类大量死亡，在一些个体身上出现亚致死效应，但没有结果显示对种群有影响。这个案例显示了IMO指南的评估原则，以种群的长期影响为研究对象。

2010年美国墨西哥湾溢油发生后，自然资源信托机构按照美国自然资源评估指导文件启动自然资源损害的评估工作[3]。从2011年开始制定恢复计划[4]，2016年发布深水地平线溢油环境损害评估及恢复计划。溢油量约50万t，估计漂浮溢油历时113 d，影响范围11.2万km2；估计有2～5万亿鱼卵和37～68万亿无脊椎动物死亡。鸟类受到损害的总量估计在当年和来年有56 100～102 400只鸟类死亡。估计有4 900～7 600成年海龟和55 000～160 000小海龟死亡。海豚种群遭到了严重的损害，种群密度将减少51%～62%，如果没有恢复措施，预计将将花费50年才能恢复。评估最后提出了恢复和保护生态环境、恢复水质、自然资源繁殖和保护恢复娱乐功能的恢复方案，恢复方案金额总计80亿美金[5]。这个案例也体现了美国自然资源损害评估的方法和原则，以生态系统和生态环境为研究对象进行恢复措施方案的制定。

4 结论

本文分析论证了IMO指南和美国的基于1990年油污法的自然资源损害评价指导性文件(NRDA)的特点，IMO指南从定义、评估方法和恢复措施的执行方面都有别于美国的NRDA，但从以生态系统系统和生态环境为研究对象进行恢复措施方案的制定存在共同点。

IMO指南和美国的NRDA两个指南更注重的是生态的修复和恢复，而不是经济的损失。环境损害的研究对象关注的不是个体，而是长期种群和结构数量的变化，关注的是生态系统的变化，而我国自然资源损害评估工作还是以经济损失为主要目标，损害评估工作的科学性有待进一步论证。我国船舶溢油损害评估应以此为借鉴，以生态系统和生态环境为研究对象进行恢复措施方案的制定，以实现与国际接轨，事故后受损方和责任方能尽快达成共识。