会计师事务所实施民生工程绩效评价工作若干问题的思考

程德元

摘要：随着《关于全面实施预算绩效管理的意见》出台，各级财政部门将预算绩效评价工作视为落实全面预算管理一个重要环节。会计师事务所在实施民生工程项目绩效评价过程存在评价重点不够明确，注重评价资料收集，忽视现场勘查、走访，评价工作底稿不规范，评价结果没有得到有效运用等问题，影响评价工作质量和效果，值得思考。

关键词：会计师事务所;民生工程;绩效评价;思考

引言

2007 年，安徽省在全国率先实施民生工程，至今已有12年时间，一共实施了70 多项民生工程，累计投入财政性资金7000多亿元（不包括地方财政配套资金），惠及人口达6000多万人。安徽省民生工程绩效评价工作经历了三个阶段，第一阶段是探索阶段：2011年开始，安徽省财政厅依托省财政投资评审中心对重大的工程类民生工程项目投资情况进行评价，评价的重点包括民生工程项目的手续是否齐全、工程项目管理是否规范化、工程项目是否超过概算规模、项目资金是否专款专用;第二阶段是引入会计师事务所参与民生工程绩效评价：2013年开始，民生工程项目不断增多，民生工程类别不仅包括工程类项目，还有各种补助类项目，由省财政厅牵头，成立省民生工程绩效考评小组，每年选取部分重点民生工程项目实施情况进行绩效考评，绩效考评小组利用会计师事务所对民生工程项目资金使用情况进行核查。会计师事务所主要负责对民生工程项目资金是否到位、资金拨付是否及时、资金是否专款专用、资金使用是否合法合规等情况进行审核，会计师事务所只需要出具《民生工程项目资金使用情况审核报告》;第三阶段是财政部门委托会计师事务所对民生工程项目实施独立的绩效评价。从2015年开始，安徽省财政厅将所有省级民生工程项目纳入财政支出绩效评价范围，通过公开招标方式选择会计师事务所开展民生工程绩效评价，会计师事务所依据委托内容实施绩效评价工作，出具绩效评价报告，并对评价结果客观性、真实性、准确性负责。评价结果作为安徽省政府考核地方政府完成民生工程任务的重要依据。

会计师事务所在开展民生工程绩效评价过程中存在一些值得思考的问题。

一、执业人员将民生工程绩效评价重点聚焦在：财政资金到位情况和财政资金使用合法、合规性

众所周知，从事民生工程绩效评价的第三方机构大部分是会计师事务所，审计业务是会计师事务所主业，执业人员习惯性地认为：财政部门委托绩效评价业务主要针对财政资金是否按预算及时拨付到位，项目配套资金是否到位，财政资金是否按规定用途实行专款专用，财政资金使用是否存在不合规、不合法的现象等问题进行评价。大部分执业人员将民生工程绩效评价与财政资金专项审计混为一谈。其实，民生工程绩效评价与财政资金专项审计有着本质的区别，执业人员在实施民生工程绩效评价时，不应将财政资金的使用是否合法、合規，是否及时到位作为绩效评价的重点。民生工程绩效评价的重点应在：财政资金投入是否实现绩效目标所设定的预期产出，预期产出包括提供的公共产品和服务的数量、质量、时效、成本是否符合绩效目标要求，绩效目标所设定预期效果是否达到，预期效果包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等是否符合绩效目标要求，服务对象或项目受益人满意程度是否符合绩效目标要求。民生工程投入财政性资金的使用应当合法、合规，这是保障民生工程绩效目标实现的一个控制性手段。有的民生工程投入的财政性资金合法、合规的使用，但不一定能实现预期产出、达到预期效果，同样不符合财政资金投入、产出的效益原则。

二、民生工程绩效评价没有围绕项目实施全生命周期展开

民生工程项目全生命周期包括项目立项、绩效目标设置、资金投入、项目管理、项目产出、效果考评，民生工程绩效评价工作应当围绕民生工程全生命周期开展，民生工程绩效指标也应按照民生工程全生命周期设置。财政部和安徽省财政厅制定《财政支出绩效评价指标框架》，设定一级指标是相同的，包括“投入、过程、产出、效果”四大类指标，不同类别的民生工程项目，四大类指标赋值是不同的，评价重点也不相同，一般情况下，工程类民生工程“过程、产出”两类指标分值要比补助类民生工程分值高，与此相匹配二级指标、三级指更细化、更具体。很显然，评价重点应集中在分值高的指标上。

绩效评价时，评价人员针对工程类民生工程评价更应注重民生工程实施过程、产出结果的评价，评价重点包括民生工程实施过程中与工程建造相关管理制度是否建全，管理制度是否执行到位，资金是否及时到位，资金是否被挤占、挪用、侵占等导致工程无法按期竣工交付使用或偷工减料导致工程质量不过关。民生工程“过程控制”是否有效，直接决定了工程类项目所产出公共产品的数量、质量、成本的控制是否达到绩效目标设定的标准。如果工程类民生工程所产出“公共产品”不能满足受益对象的需求，从“效果”评价角度看，该项民生工程社会效益无法实现，造成财政资金的浪费，缺乏经济性，受益对象不满意，这样的民生工程项目不会持续发挥效益。评价人员针对补助类民生工程评价更应关注民生工程产出、结果的评价，换言之，补助类民生工程的补助金额与产出成果和绩效实现程度是挂钩的，一般情况下，“产出、效果”两类指标分值设置应比“投入、过程”分值高。评价人员应关注项目所产出“公共产品和服务”数量、质量、成本等指标;这种产出效果是直接针对项目的受益对象，因此，项目直接受益对象的满意度绩效指标是核心指标。

因此，评价人员应善于总结民生工程项目全生命周期绩效指标内在逻辑关系，这样容易识别重要评价指标和重要评价领域，厘清绩效评价的思路。

值得一提的是，安徽省实施的民生工程项目时间长，有的项目跨期长达数年，对于这类民生工程不仅要实施年度绩效评价，还需要对项目总体绩效进行评价。如何将民生工程长期绩效目标与年度绩效目标有机衔接起来？又如何将民生工程全生命周期的总体绩效评价与年度绩效评价有机结合起来，形成民生工程绩效动态评价而非静态评价？这是民生工程绩效评价应解决的一个难题。

三、民生工程评价工作不应停留在纸质文件资料查阅，而应加强对项目现场勘查、原始记录台账抽查力度

各地财政部门和民生工程主管部门、实施单位对省级民生工程的绩效评价工作高度重视，民生工程实施单位提供给会计师事务所绩效评价的文字材料越来越完整、齐全，装订也越来越精美。评价人员将大量时间、精力花费在项目实施批准文件、机构设置、职责分工、会议纪要、项目预算、资金拨付计划、内部管理制度、资金收付凭证、原始台账、图片记录等书面资料的审阅、核对上。评价人员很少实地抽查、测试相关的内部管理制度是否执行到位;原始台账记录与实际情况是否核对一致;实施单位自评报告所反映民生工程效果、受益对象满意度是否客观、真实;民生工程中期评估发现的问题是否整改到位。特别需要指出的是：民生工程绩效评价通过问卷调查、随机电话访问、现场走访、观察、小组讨论等调查方法获取民生工程产出效果、受益对象满意度的第一手评价证据，评价人员只有获得充分、适当的第一手证据，才能找出该项民生工程实施过程取得效果，发现存在问题，得出客观、准确的评价结论。因此，评价人员在实施民生工程绩效评价工作不能坐在办公室，仅仅靠查阅相关书面资料得出评价结论。

四、绩效评价的工作底稿不统一、不规范，缺乏充分、适当的证据支撑评价结论

绩效评价业务是会计师事务所开展的一项新型业务，它不同于传统的审计，有一套完整的审计工作底稿。中注协出台了《会计师事务所财政支出绩效评价业务指引》，该指引只对绩效评价的工作底稿定义、种类做了简单定义，工作底稿是绩效评价中收集和产生的相关文档，包括评价工作方案、绩效指标评分工作底稿、座谈会和访谈会议记录、满意度测试汇总底稿、专家意见和建议以及评价报告等，但该指引没有规定绩效评价操作类底稿格式，以及如何编制绩效评价工作底稿。因此，会计师事务所在编制评价底稿时五花八门，没有形成较为统一、规范的评价工作底稿。大部分会计师事务所将民生工程实施单位提供的各文件、原始台账、会计凭证、实施单位自评报告、汇报、总结材料、问卷调查表等书面资料作为评价工作底稿，缺少能够支撑评价结论关键性的工作底稿，如：会计师事务所实施绩效评价工作总体方案和具体方案，现场勘察、实地走访、抽查核对的记录。特别需要指出的是，评价人员在填写《绩效评价得分表》中“得、失分依据和原因”时，依据不够充分，扣分的原因难以让人心服，随意性较大，有的扣分原因与相关证据材料相互矛盾。

由于会计师事务所在实施评价工作所形成的工作底稿不够规范，工作底稿所记录的评价证据缺乏充分性、适当性，难以支撑评价结论，影响了评价报告的质量和权威性，因此，建议中注协应进一步完善《会计师事务所财政支出绩效评价业务指引》，并制定一套统一、规范的绩效评价工作底稿，以提高绩效评价工作质量。

五、民生工程绩效评价结果应得到更加广泛地运用

安徽省政府为了更好推进民生工程工作，省政府每年度与地方政府签订民生工程完成目标考核责任状，并将第三方评价结果纳入综合考核指标体系。民生工程绩效评价结果成为考核地方政府责任目标的重要依据之一，这也体现了民生工程绩效评价结果得到有效的运用。但我们也应清醒认识到民生工程绩效评价结果运用远远不够，表现在：

（1）民生工程绩效评价结果优劣、好坏没有与该项目预算安排、资金拨付直接挂钩，更没有作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据，并相应增加或核减其以后年度预算指标。评价结果较好的，省民生办采取适当方式在一定范围内予以表扬;评价结果未达到规定标准的，在一定范围内予以通报并责令其限期整改。

（2）绩效评价结果没有按照政府信息公开有关规定，在一定范围内公开，接受社會大众、新闻媒体、受益对象公开质询、监督。

（3）会计师事务所实施民生工程绩效评价工作是否秉持“独立、客观、公正”原则？评价结果是否具有权威性？也是评价结果是否能够得到有效运用的前提条件，毋庸讳言，会计师事务所执业质量、执业水平参差不齐，评价结果不尽如人意，因此，会计师事务所强化执业人员绩效评价知识培训，提高执业人员专业胜任能力，从而提高民生工程绩效评价工作的质量和水平，绩效评价结果更具有权威性。

结语

会计师事务所实施民生工程绩效评价不能就民生工程项目资料开展评价工作，应当注重现场评价，抓住评价工作重点，完善评价工作底稿，提高民生工程绩效评价质量和评价结果运用力度。