浅谈水行政执法和水利工程保护

孙小雄

（苏州市水利工程管理处，江苏 苏州 215164）

一、从水法律体系及依法行政环境看水利工程保护

（一）水法体系与水工程保护

水法是国家调整水资源的开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。水法是国家法律体系的重要组成部分。水法有广义、狭义之分。狭义的水法仅指2002年8月29日，由九届全国人大常委会第二十九次会议审议通过，2002年10月1日正式实施的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）。它是水事基本法，其法律效力仅在宪法之下。广义的水法又称水法规，是指规范水事活动的法律、法规和规章以及其他规范性文件的总称 。例如，《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）、《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）、《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《河道管理条例》）、《取水许可实施办法》《水行政处罚实施办法》等，这些可以理解为广义的水法。为了加强对水利工程的管理和保护，《水法》对水利工程保护植围的划定、占用水利工程的补偿、水利工程保护、保障工程安全、供水水价和水费等水利工程管理和保护工作做了重要的规定。其中，水工程及其设施的保护主要有四个方面： 1．水利工程安全保障。单位和个人有保护水利工程的义务，不得侵占、毁坏堤防、护岸、防汛、水文监测、水文地质监测等工程设施。2．水利工程管理和保护范围划定。县级以上地方人民政府应当采取措施，保障本行政区域内水利工程，特别是水坝和堤防的安全，限期消除险情。水行政主管 部门应当加强对水利工程安全的监督管理。在水利工程保护范围内，禁止从事影响水利工程运行和危害水利工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。3．国家对水利工程实施保护。国家所有的水利工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。国务院水行政主管部门或者流域管理机构管理的水利工程，由主管部门或者流域管理机构协商有关省（自治区、直辖市）人民政府划定工程管理和保护范围。其他水利工程，应当按照省（自治区、直辖市）人民政府的规定，划定工程保护范围和保护职责。4．规定水利工程设施补偿制度。《水法》规定，在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物，铺设跨河管道、电缆，需要扩建、改建、拆除或者损坏原有水利工程设施的，建设单位应当负担扩建、改建的费用和补偿损失。

（二）依法行政环境演变

法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志，凝结着人类智慧，为各国人民所向往和追求。中国人民正在全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议制定了《中华人民共和国宪法》，1996年颁布《中华人民共和国行政处罚法》，1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会，将“依法治国”确立为治国基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标，并提出了建设中国特色社会主义法律体系的重大任务。1999年，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。2000年，正式发布《水政监察工作章程》。自2004年，将“国家尊重和保障人权”“公民的合法的私有财产不受侵犯”载入宪法，印发《全面推进依法行政实施纲要》。2014年中国共产党十八届四中全国代表大会，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对依法行政，建设法治政府做出了全面部署。2020年5月28日通过《中华人民共和国民法典》。由此可见，我国已形成了以宪法为纲，民商法等法律法规、规章的法律体系，现在尽管还不能完全称得上法治社会，但我们党有决心在2035年前建设法治政府、法制社会，人民有司法公平公正的呼声，上下一心，依法行政环境必将大大转好，依法保护水工程的努力必将结出硕果。

二、从水行政执法实践看水利工程保护的困惑

尽管这些年水利工程管理和水行政执法取得了很大进步，但在水行政执法过程中依然存在如下问题，使执法权威性、有效性增添困惑。

（一）法律法规尚有不健全的地方

“法有规定不可为，法无规定即自由”，由于一些法律法规条款采用列举方式规定违法现象，很多相似案件不能找到明确法律条款。比如：工程水域钓鱼和水下放置虾笼等行为，在《江苏省水利工程管理条例》第八条尽管“禁止炸鱼、毒鱼、电鱼行为；禁止在行洪、排涝、送水河道内设置障碍物、鱼罾鱼簖”，但未明确在其他工程保护范围水域上述行为是否违法，试想工程保护区域几十人垂钓肯定影响工程管理秩序，现在不能开处罚决定书并没收渔具，只能采取公告“工程保护区域”，采取口头警告、劝诫等非正式方式现场阻止。关于设置排污口，尽管《水法》第二十八条、三十四条、六十七条有所规定，但它指向的是饮用水水源地保护区、江河湖泊，对于滩地、陆地却没有明文规定，而此类行为勉强适用《江苏省水利工程管理条例》第八条禁止向滩地排放有毒有害污水的规定，这种情况其实说泥浆有毒有害倒不见得，至多造成淤积。

（二）执法成本高，轻微违法屡禁不止

比如说工程区域钓鱼，很多时候没有违法所得，一劝阻即离开，由于无适用法律条款，又不能没收渔具，执法权威性受到挑战而屡禁不止，但相对于此类轻微违法行为执法成本较高。比如《江苏省水利系统船舶过闸费征收和使用规定》豁免3吨以下小船收费，经常出现小船不看交通导向灯、闸门尚未停稳进闸的危险动作，影响水利工程运行安全，由于小船一般为农用船或渔船，驾船人员年龄大没有驾照，取证存在难点，如何提高执法效率是个问题。

（三）违法行为隐蔽，取证困难

建筑工地往往需要地基打桩，因此而造成大量泥浆排放，施工方为了节约成本，会把泥浆偷排入下水管道和河道、湖泊，造成局部淤积、水质浊度升高，影响水工程通航和行洪。由于是偷排，排污口往往出现在隐蔽的地方或者设置地下管道等，且大多发生在深夜，待发现违法现象，地基工程也基本完工，很难取证。

（四）多部门管理，执法行为受到困扰

就河道偷排和倾倒污水泥土说吧，《水法》《水污染防治法》都有规定，执法部门水利局、环保局都可以管；如果防洪大堤和交通道路结合的道路，在大堤设置道路指示牌，道路产权属水利部门，但道路管理交通局、城管局都可以管，往往在城管局申请了行政许可，施工方却未取得当地水利部门行政许可，这样多头管理，各部门局部利益各自为政，造成执法被动。

三、从今后水行政执法看水利工程保护的努力方向

根据以上分析，今后水利工程保护要适应市场经济和法治社会建设的要求，水闸工程的公共管理，需要改变传统社会强政府、弱（市民）社会的状况，以及相应的政府凌驾于社会之上的格局，紧紧抓住依法行政不放松，加强队伍建设；推进水行政柔性执法；有条件地开展多部门联合执法和集中执法，提高工作效率。

（一）着力队伍建设，增强硬件装备

一是建立一支专职水政员队伍。术业有专攻，水政队伍需要专职化。根据水利部《关于加强水政监察规范建设的通知》，1995年起，开展“八化”规范化建设，修订水政监察工作制度。只有建立一支规范化的队伍，才能更高效地发现和处置各类违法行为。二是加强学习培训。采取定期集中学习、法制讲座、外出学习等多种形式，组织开展岗前、在岗培训工作。三是配套设备、设施，健全执法保障。根据目前执法取证难的新特点，在重点区域增加监控设备，增购执法记录仪，完善取证环节。四是投保人身意外保险，消除后顾之忧。为全体水政监察员办理了人身意外伤害保险，保障执法人员人身安全，进一步促进有效履行执法职责。

（二）坚持服务理念，推行行政指导

为进一步改革和创新行政管理方式，转变工作作风，提高行政效能，加快建立服务型单位步伐，结合依法行政实际，立足以人为本，推行行政指导工作。突出依法行政“合法行政、合理行政、高效便民”原则，执法方式上以劝勉、指导、协商为主，为民着想，合作完成涉水建设项目的行政许可取得、放样、施工、监管。

（三）加强水政执法，维护合法权益

通过日常巡查和专项执法相结合，全面开展水政执法，遏制水事违法案件的发生，维护合法权益不受侵犯。一是继续落实日常水政巡查工作，及时发现和制止各类违法行为。二是开展联合巡查活动。对于部门交叉的违法行为，要联合公安、海事等部门深入一线开展调研，及时处置和纠正违法行为，树立执法威严。三是集中处置违法侵权案件。对于情节较严重的，一律严格执法程序立案查办，对涉嫌违反《治安管理法》等的，移送当地公安处置乃至提起刑事诉讼。

综上所述，在建设法治社会的大环境下，水行政执法越来越成为保护水利工程的重要手段之一，并且在转变公共管理模式上，水行政执法正朝着融合社会利益的协商共赢的柔性方向发展，同时对于情节较严重的明知故犯的违法行为，也坚决办案，一查到底，树立法律的公正与威严。