浅谈“量入为出”财政支出思想——以西周为例

王依聪

中央民族大学 北京 100081

1 “量入为出”思想的核心观点

什么是“量入为出”呢？从周朝开始，我国开始出现“量入为出”的财政思想，在《周礼》中记载：在古代中国，粮仓的官吏要随时掌握粮食的库存情况，根据每年的粮食收成来确定分配方案，从而保证了国家的各项支出；还要负责计算财政收入能否支付财政支出，据此来调节年成的丰歉。这其中的主要思想是国家要根据年成的丰歉来安排支出。《礼记·王制》篇载：“冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入，然后制国用；用地小大，视年之丰耗，以三十年之通制国用，量入以为出”。这在中国财政思想史上首次提出了量入为出的思想，而中国最早期的预算思想也是由此而来。

从中国古代历代财政思想家的论述中，我们不难看出，“量入为出”思想的核心观点由以下五部分共同组成。

1.1 要以可靠的收入为基础

“五谷皆入，然后制国用”。这里讲的“国用”并不是指“丰耗”，而是指支出与消耗要取决于上一年的收入。换句话说，在安排粮食分配的过程中，要先考虑收成，再决定支出。于是，在古代中国，社会的发展便有了足够的物质支撑。因此，在古代中国，人们主张收支平衡，并不会忽视收入对支出的重大影响

1.2 收入要“取之有度”

“取之有度”指的是人们从大自然中索取资源的过程中要懂得节制，讲究取“财”有道，值得注意的是，古代中国人们就知道要培养财源，也因此有了“竭泽而渔”的说法。古代君王如果为了解决国库不足的问题，任意增加赋税，不断压迫天下百姓，使得民不聊生，哀鸿遍野，其下场往往是得到底层劳动人民的反抗，使得天下大乱，执政根基不稳。因此战国时管子曾说“取于民有度，用之有止，国虽小必安，取于民无度，用之不止，国虽大必危”。其含义是古代统治者应当做到“开源节流”。其一，要通过大力发展各个事业门类来扩大国库收入，其二，尽可能的减少国库的支出，当然，值得关注的是，对于节省的这一部分，指的是多余的用于骄奢淫逸的支出，而并非是国家必要的各方面支出，而对于国家必不可少的这部分支出，既然不可以节省，就必须追求其效益，追求以最小的支出换得最大的回报[1]。

1.3 支出要“用之有止”

“用之有止”讲的就是在使用国库的时候，不仅要懂得节约，更要注重效益。朝政腐败、统治者穷奢极欲容易激起国人怨恨。唐代陆蛰说：“取之有度，用之有节，则常足”。宋代王安石更加清晰的解释道：“以有时之财，有限之力，以给无穷之弗，若不为制，所谓积之涓涓，而泄之浩浩，为之何使斯民不贫且滥也”。

1.4 支不可大于收，要有结余

《礼记》称：“国无九年之蓄曰不足，无六年之蓄曰急，无三年之蓄曰非其国也”。根据中国古代文献的记载，国库储备不足指的是这个国家的战略储备低于九年正常年份收成的量，这种情况下可以定义为国库储备不足。国库储备危急指的是这个国家的战略储备低于六年正常年份收成的量，这种情况下可以定义为国库储备危急。而一个国家的战略国库储备低于三年正常年份收成的量，那也就不配称之为国家。明代张居正说：“天古者，王制以岁终制国用，量入以为出，计三年所入，必积有一年之余，而后可以待非常之事，无曦乏之虞”。他也主张一个国家的国库财政要留有余量，以备不时之需。

1.5 最后目的是要取得长期平衡

《礼记》称：“三年耕必有一年之食，九年耕必有三年之食。以三十年之通，虽有凶早、水溢，民无菜色，然后天子食，日举以乐。”这句话的含义是一个国家的国民努力种植三年庄稼，就应该产生一年富裕的存粮，而一个国家的国民努力种植九年庄稼，就应该产生三年富裕的存粮。这样算来，如果一个国家的国民努力种植三十年庄稼，就足以产生十年富裕的存粮。当这个国家有了十年富裕的存粮作为战略储备，那即使是天运不及，产生了洪涝干旱等自然灾害，国家也能从容的应对，避免出现老百姓民不聊生，哀鸿遍野的窘迫局面。在这样的情况下，作为国家的帝王，才能够每餐都有肉吃有酒喝，就餐时才能够享受舞蹈和音乐。那么这种三十年为一个周期的战略储备思想，也可能是古代中国著作作者本身的美好愿景，但从国家发展的战略立场上来看，这确实是保证国家财政长久运行的必要条件。

最早的“量入为出”在操作中“入”与“出”其实并不相等，一般情况下“入”要大于“出”，以保证特殊情况下“出”可以大于“入”，在这种理念的安排下，国家运行就可以长期避免入不敷出的情况，提高国家的战略风险抵抗能力。这种理念能够很好的被古代中国的帝王们所接受，并且完美契合了数千年来以农耕经济为主导的中国古代社会的运行实际，与此同时，这种理念也完美的契合了深受古代中国政治家们推崇的儒家文化核心思想，所以理所当然成为了古代中国各个历史时期制定财政政策的核心原则[2]。

综上可得，所谓量入为出，是指在制定国家预算的时候，首先要考虑财政收入的可能。在财政收入已定的前提下，财政支出只能在收入的范围内进行安排，不能打赤字预算，更不能留什么缺口。简单来说，就是要实事求是，量力而行，有多少钱办多少事，使经济建设和国力相适应。

2 “量入为出”财政支出思想中的收支矛盾

从“量入为出”财政支出思想的内涵中就可以看出，“收”与“支”这对矛盾在其中扮演了重要的角色。

财政活动中，财政资金的“收”与“支”是流向相反的两条“渠道”。财政的基本矛盾，就是财政收入与支出的矛盾。

社会的生产力水平决定了人们的收入水平，人们的收入水平限制了税收和收费的数量：人们对私人物品的消费和公共物品的消费在一定时期存在一个合适的比例，公共物品在总消费中所占的比例总是有限的；税收和收费在人们的总收入中所占的比例也是有限的，不能超出人们的承受范围。财政税收及收费的强制性是由其被征收的无偿性决定的，财政税收及收费无偿性和强制性不仅基于有限性，而且受其有限性的制约。而财政收入由税收收入和非税收入组成，其中非税收入占比很低，绝大部分都是税收收入，因此税收收入是财政收入的重要组成部分，

故税收收入的有限性也决定了财政收入的有限性。

财政支出也是无偿的。人们对财政支出资金的需求正因财政支出的无偿性而变得强烈、无限。社会是不断向前发展的，其发展是无止境的，各地方、各阶层、各部门都想为自己多争取一些财政资金。他们希望得到的财政资金相加的总额总是会超过财政收入的总额，换句话说，财政收入总是满足不了人们对财政支出的要求。

正是因为财政收入是有限的，而财政支出的欲望是无限的，量入为出的思想应运而生。因而，只有通过以收定支，量力而行的原则来解决收支两者之间的矛盾，来确保有限的收入得以合理高效的运用，以实现财政上的平衡。所谓矛盾，是指任何事物之间以及事物内部诸要素间的既对立又统一的关系。矛盾是事物发展的根本动力，矛盾的同一性和斗争性相结合，推动事物的发展。财政收支本就是一对对称概念，“收”与“支”这对矛盾相互依存，两者均为对方的存在和发展提供前提。众所周知，“取之于民，用之于民”是财政的宗旨，所以两者相互贯通、相互包含，各自从对方吸收有利于自己的部分，使财政得到整体发展，财政收支双方在一定条件下又能相互转化，规定了财政发展的趋势和方向。具体来说，政府从人民总收入中收缴一定的财政收入，之后政府将收缴财政收入集中起来，根据实际情况分配适用于不同方面的财政支出；财政支出的不同结构和规模大小将对人民收入和财政收入造成不同的影响。当前，我国已经进入经济发展的新常态，经济增速下降，经济下行压力凸显，财政收入增长步伐趋缓，但与此相对应的是，财政支出增加的态势日渐显现，甚至呈现出刚性增长的趋势，收支两者间的矛盾愈加凸显，为了解决财政收支缺口，就可以从体制、政策、宏观、管理等几个方面来进行改革。由此可见，财政收支矛盾还可以推动双方力量对比的变化，为财政的质变准备条件，促使财政的旧矛盾统一体瓦解，新矛盾统一体产生，从而完成财政发展与改革[3]。

“量入为出”要实现收大于支，力求财政留有结余最终实现长期均衡，但收又要“取之有度”，支又要“用之有止”，两者相互贯通、相互包含。政府从民众总收入中收取一定的财政收入，而后政府再把集中起来的财政收入分配适用于不同的财政支出方面，财政支出的结构和规模在某种程度上会影响民众收入，进而影响财政收入，即财政收支双方在某种条件下能够相互转化，决定了“量入为出”思想发展的趋势和方向。

3 西周时期“量入为出”财政支出思想

我国“量入为出”这一财政支出思想起源于周朝，许多学者研究西周财政都是以《礼记》为依据，其中就有对于“量入为出”思想的记载：“冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入，然后制国用；用地小大，视年之丰耗，以三十年之通制国用，量入以为出”。意为中央粮仓的官吏在每年的岁末规划和总理国家财用，要及时掌握粮食的数量的变化，根据每年收成好坏和粮仓丰歉进行安排，以备国家的各项财政支出；还要负责计算财政收入能否支付财政支出，据此来调节年成的丰歉。这实际是讲国家要根据年成的丰歉即收入预算来安排支出。

3.1 西周时期“量入为出”思想的彰显

“量入为出”是指根据国家财政收入安排财政支出，而节约支出和专税专用是西周时期主要的财政原则，这两个财政原则都反映了当时量入为出的财政支出思想。其中节约支出的财政原则很好理解。第二条专税专用财政原则是指某种收入，专供某种特定的支出，专款专用，不得改变，“以九赋敛财贿”对应“九式均节财用”，是指国家以九种税收资金来源确定财政开支项目，达到均衡财政分配的目的。

“以九赋敛财贿”中资金来源包括邦都之赋（方圆500里大都地区所收之赋）、邦中之赋（国中之民交纳的赋税）、山泽之赋（山川沼泽地带所产财富的税收）、关市之赋（商业税，包括关税和市场贸易税）、邦甸之赋（郊区100里之外，200里之内人民所交纳的赋税）、邦县之赋（郊外更远的地区，约400里之外人民所交纳之赋）、四郊之赋（郊外百里之内人民交纳的赋税）、家削之赋（邦甸之内削区大夫采邑以外公田所收之赋）、家削之赋（邦甸之内削区大夫采邑以外公田所收之赋）、币余之赋（对工匠收入所征的赋税）和贡之余财（除去以上九项其余税收）。其中顺次对应“九式均节财用”的支出项目有：祭祀之式（祭祀天地、祖先、山川）、宾客之式（接待宾客）、丧荒之式（办丧救灾）、羞服之式（饮食服装及车马）、工事之式（手工艺生产及土木建筑）、币帛之式（赏赐及奖励）、刍秣之式（牲畜饲料）、匪颁之式（分赐诸侯百官）、赐予之式（国君赏赐费）和好用之式（国王需要的玩好珍品）。

3.2 西周时期“量入为出”财政支出思想背后的逻辑

西周时期提出体现“量入为出”财政思想的节约支出和专税专用的财政原则有几个方面的原因。

第一，西周处于农业社会时期，不仅生产力水平低下，而且受时间、气候和自然条件的限制很大，因此生产和生活物质严重缺乏，农业生产的丰歉难以估计。西周时期在很长一段时间内，国家财源是单一的田赋制，收入不多且无法预料，收入不多时也没有其他方面收入可以弥补。当时的经济发展程度低，财富的创造和聚集都需要一年或更长的时间，不节约用财，或不专税专用，一旦发生变故，将无法应付。如遇灾荒或者瘟疫，没有足够的储备，必将造成百姓的流散，甚至会造成国家的灭亡；尤其是战争，当时战争频繁，如果不节省财政支出，将有限的财富挥霍殆尽，更无法应付战争局面。显然，采用节约支出和专税专用的财政原则以及这种财政原则背后隐含的“量入为出”财政支出思想是与当时的生产力水平紧密相关的，也是与当时的物质基础相适应的。这样的自然条件和经济基础，决不能入不敷出，只能“量入为出”[4]。

第二，也有限制天子的挥霍浪费之意。量入为出财政支出思想也具有时代赋予的特色。夏桀、商纣王骄奢淫逸最终误国。周之所以能推翻商朝，那是因为商纣王及其王公大臣酗酒成风，奢侈享受，整个社会一派衰落腐朽的模样，改朝换代乃民心所向。因而周朝统治者在制定周朝的法制时，便以夏桀、商纣王两位旧朝天子为反面教材，积极吸取夏、商两朝灭亡的教训，特意定下了专税专用的法令，来规定限制天子的支出，讲究量入为出。这样看来，采用节约支出、专税专用的财政支出原则以及原则背后的“量入为出”财政支出思想是与当时的统治阶级的目的和性质息息相关的，其关键在于统治者是否重视社会利益和民众利益，进而能否制定出合理的支出项目和支出规模。如果当时的统治阶级没有意识到在有限的收入前提下需要减少庞大的财政支出，也不能有效地减少或者限制一些过度性消费支出，都有可能造成横征暴敛，百姓苦不堪言[5]。

鉴于这两点，西周时期统治者认为国家支出原则上只能在国家收入已经取得的前提之下进行安排，即量入为出。量入为出在近代虽然不是一直备受推崇的思想，但在我国古代和中世纪的西方却被视为政府理财的金科玉律。量入为出在世界历史上也算的上是最早出现的财政思想。

4 结合现实对“量入为出”的思考

通过对中国古代西周的“量入为出”财政思想的研究，我们不难发现，“量入为出”作为一项财政支出思想对中国财政思想历史的发展产生了重大的影响。在如今的时代背景下，我们既无法完全给予肯定，更不能不假思索的对该思想价值进行否定。国家制定实际的财政政策的过程中，要清醒的认识到量入为出财政支出思想的适用条件和时代背景，把财政收支全过程有机的整合起来，从而以古鉴今，加强政策制定的有效性和科学性。坚持量入为出是一种真正的积极平衡。越是在经济形势好转的情况下，越要强调量入为出，量力而行。这是因为财政是国民收入的再分配，虽然通过财政分配的国民收入只是一部分，但它在国民经济平衡中起着主导作用。财政不平衡必然造成国民收入的超分配，影响整个经济的总平衡。为实现社会总需求和总供给的平衡，首先要保持财政平衡。其次，坚持量入为出的原则的前提下，才能使经济的发展建立在稳固的基础上，使国民经济台阶式地发展，避免跳跃式的进进退退。再次，当前经济体制的改革正在深入进行，从长远看，经济体制改革的结果，必将促使财政收入的增长，但从当前看，每一项改革往往都需要财力支持，这就决定了经济体制改革的步伐必须和财力的承受能力相适应。一方面，财力要尽最大的可能去支持改革，加快改革的进程，另一方面，改革必须在财力可能的范围内进行。因此，坚持量入为出的财政支出思想，是保证经济体制改革的基础。

我国一贯坚持和取得卓有成效的“当年财政收支平衡，略有结余”的方针，就是对“量入为出”这一财政支出思想的继承和发展。