行政事业单位内控管理体系的建立与完善

杨婷婷

（深圳市宝安纯中医治疗医院，广东 深圳 518000）

一、行政事业单位实施内控管理的必要性

2014年，行政事业单位内部控制规范正式试行，国家层面对行政事业单位内控管理工作提出更加明确具体和规范的要求。对比企业内控管理，行政事业单位的内控管理还是比较简单的，它具体是指通过梳理经济活动的业务流程，分析和确定财务风险，并对风险有针对性地进行防范和管理过程。而行政事业单位内部控制体系，则是在流程梳理的基础上，将原来分散的规章制度构建整合成一套以经济业务活动为中心的标准化、流程化、规范化制度体系。在目前推进国家治理体系与能力现代化的背景下，加强行政事业单位的内部控制具有重要的现实意义。

（一）有助于保障各项经济活动的合法合规

行政事业单位经费由财政保障，为确保财政资金使用安全高效，单位内部必须建立健全内部控制体系，加强对经济活动业务的监督管理，规范有序地开展各项经济活动工作，从而保障财政资金使用安全和高效。

（二）有助于维护单位的稳定高效运行

在内控体系总，规范业务流程是内部控制体系中的重要内容，通过合理的业务流程图，可以明确办事流程路径，有利于部门和岗位间的相互配合联动，提高办事效率，避免部门和岗位间相互扯皮。

（三）有助于强化权力管控防范廉政风险

通过建立内部控制制度，对部门职责、岗位职责合理布局，规范合理地将各项经济活动的决策、执行、监督岗位相分离，形成部门和岗位之间相互约束和监督的内控体系，从而有效防范各种贪污腐败行为，塑造廉洁政府形象。

二、行政事业单位内控管理存在的主要问题

（一）单位管理层对内控缺乏正确认识，重视程度不高

内部控制采取不相容岗位相互分离和授权审批等控制方法，可能会对权力进行重新配置，这对原有的制度体系和工作习惯形成较大冲击，会带来人们的不理解，甚至有的管理层认为内部控制就是控制和约束管理层权力的，因此没有将内部控制建设工作作为中心重点工作落实，能拖则拖，或者单位内部建立了内控制度，不执行不落实。同时，内部控制建设是财政部门统筹安排和管理考核的一项工作，因此一些单位就认为内部控制就是财务部门的工作，要财务部门落实，没有将内控建设工作作为单位重点工作来抓，导致其他部门没有对内控工作参与意识、责任意识。

（二）缺乏内部控制专业人才，内控管理的执行缺乏有效性

内控建设涉及预算、收支、资产、采购、基建、合同等经济活动，需要较为全面的专业人才。但因重视程度、编制落实、机构调整程序等原因，目前大部分行政事业单位未专门设置内部控制管理部门，内部控制管理工作往往由财务部门牵头完成。财务人员对内控管理没有系统全面的学习，对采购、资产、建设项目管理等业务相关规定不熟悉，无法准确识别以上经济活动中的存在的风险点，因此无法履行风险识别和管理的职责。

（三） 部门岗位职责不科学不合理，内控落实不到位

不相容岗位相分离、关键岗位定期轮岗是内部控制的重要方法，能有效防范错误和舞弊行为。但在行政事业单位内控建设过程中，可能由于编制有限的原因，常常出现一人身兼多职的情况，很难做到不相容岗位相互分离，相互制约控制。如采购需求与采购、采购与验收、验收与仓储管理全部由一个人完成。同时，由于体制机制不完善，部门常常以工作专业性强，轮岗后工作难以开展等原因，回避关键岗位定期轮岗的要求，阻碍内控管理的落实。

（四） 内控管理信息化相对滞后，更多关注会计核算信息化

据调查资料，当前行政事业单位会计电算化使用财务软件达95%，而内部控制使用信息化软件只有5.7%。内控中预算、采购、资产、合同等经济业务没有实现信息化是行政事业单位普遍存在的现象，这种情况下财务软件对收支的核算成了信息孤岛，信息化软件无法对相关信息进行整合，为管理者提供决策所需要的完整信息。

三、行政事业单位加强内控管理体系建设的对策建议

（一）构建良好的内控管理环境

1．落实内控管理责任意识。单位负责人是内部控制建设“第一责任人”，要强化责任意识，强势推进内控体系建设的各项工作，通过分工、授权、追责等方式方法将内控工作落实到实处，明确部门和岗位职责，调动职工积极性，让风险防控理念深入到单位的每一名职工内心，在单位内部形成“人人学内控，处处讲内控”的良好氛围。

2．严格关键岗位选拔任用与培训。对预算管理、采购管理、资产管理、建设项目管理等重要的经济业务，与之相关的岗位工作人员既要有良好的职业道德修养，又要有过硬的业务能力。因此，在选拔任用人员时，单位要确保选拔任用的工作人员德才兼备，以德为先。鉴于预算管理、政府采购等方面法律法规更新快、变化多的情况，单位要加强业务培训，及时更新和提升工作人员专业技能和业务水平。

3．配备专业的内控管理人才队伍。目前大部分行政事业单位内控建设工作由财务部门牵头开展，但内控体系建设具有很强的专业性和综合性，为了构建内控管理基础环境，建议在单位内部设立专门的内控工作小组，建立专业的内控管理人才梯队，确保内部控制体系建设的专业性和长效性。

（二）完善内部控制工作机制

1．实施经济活动决策、执行、监督岗位分离。单位经济活动决策、执行和监督相互分离是单位层面风险防控重要内容，也是防范廉政风险的关键。在行政事业单位现有编制有限情况下，与经济活动相关岗位应进行不相容岗位分离，确保每个环节都有两个人或两个部门才能完成。比如申请与审批、审批与执行、执行与监督、决策与监督、会计记录与财产保管、财产保管与清查稽核等岗位相互分离。当然，进行岗位职责分离应特别注意保证内部监督机构的独立性，才能实现监督机构对本单位内控运行监督的全面性、公平性和客观性。对关键岗位人员还应建立定期轮岗制度，防范舞弊和预防腐败。

2．健全议事决策机制。单位应在班子集体决策基础上，适时增加专家论证、技术咨询等环节，健全议事决策机制，防范“一支笔”“拍脑袋”造成的决策风险和腐败风险。单位“三重一大”事项必须提请领导班子集体研究决策，对于专业性强的经济事项，应组织专家论证、技术咨询。议事决策过程应形成文字记录会议纪要，反映议事过程、成员意见，便于后期追踪问责。对于集体决策会议上议定的重大事项，实施的业务部门应加强过程管理，跟踪项目落实情况并对执行结果负责，内部监督机构应建立问责制度。

3．落实岗位责任。结合内部控制要求和单位实际情况，按照才能与岗位相统一、职责与权力相统一的原则，明确岗位的职业道德和专业能力要求，制定岗位职责、考核要求、奖惩措施，关键岗位可通过签订岗位责任书强化责任落实，避免发生责任不清和相互推诿的情况。

（三）加强风险评估和内外部监督

1．强化内部风险识别和防范。加强内部风险评估，每年组织开展一次风险评估工作，风险评估范围既要包括组织架构、运行机制、关键岗位等单位层面的情况，也要包括预算、收支、采购、资产管理等业务层面的情况。通过开展风险评估，全面掌握、提前预防、有效防控经济活动中的潜在风险，并积极应对、化解风险，确保单位经济活动合法合规、资金安全、高效使用。

2．发挥外部监督对内控建设的促进作用。为了避免内部监督的局限性，内控监督需要外部监督作为补充，包括上级主管部门、财政、审计部门的检查审计，也包括单位自行聘请第三方专业机构进行的审计。正确认识外部监督，借助外部监督提高风险识别的全面性、客观性和准确性，才能促进内控建设不断完善。

（四）以提供决策支持为目标逐步完善内控信息化建设

1．搭建内部控制流程信息化系统。将规范的经济活动业务流程嵌入固定到信息化系统中，通过信息系统记录和跟踪业务流程，另一方面能通过金额自动判断审批层级和路径，如果前一层级没有审批则无法进入后一层级，还可以实现表间运算和表间钩稽，对异常情况进行预警提示。内控建设应充分利用信息化软件，在会计核算系统的基础上，建设完善内部控制业务层面的预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同管理信息化系统，减少人为因素对业务流程执行的影响，强化刚性约束，提升内部控制效果。

2．加快信息化系统的整合促进数据集成和共享。加快将业务流程、不相容岗位相分离和内部授权审批等内部控制方法嵌入到信息系统中，并将预算和支出、采购与资产、支出与合同等数据集成共享，有效链接，通过信息化对内控执行情况进行监督与评价，提高工作效率节约管理成本。

3．通过大数据分析为管理者提供决策支持。通过内部控制信息化系统，采集、处理、报送、利用，构建大数据分析模型，形成新的综合全面的信息，满足内部管理层决策需求，将相关信息向上级报送，又能满足主管部门、财政部门、审计部门需求，为他们的更高决策提供数据支撑，帮助管理层由以往的“被动执行”转变为“主动决策”“经验依据”转变为“数据依据”“事后追责”转变为“事前预判”。

综上所述，行政事业单位实施内部控制是保障国有资产安全和完整的要求，也是社会进步经济发展的需要。单位全员上下要充分认识内控建设的重要性与必要性，发挥主观能动性，不断完善单位内控体系，明确细化经济业务办理和审批流程，建立健全风险评估和内外部监督长效机制，提高风险防范能力，发挥内部控制体系建设的作用，从而提升单位管理水平，推动行政事业单位实现经济效益与社会效益最大化。