行政事业单位内部控制存在的问题及对策

宗慧

（博尔塔拉蒙古自治州人民政府办公室，新疆 博乐 833400）

行政事业单位属于国家职能部门，其内部控制管理是否良好，会对国家经济有着重大影响。有效的内部控制制度才能确保行政事业单位各项资产的安全有效使用，资金的安全运行，提高公共服务的效率和效果，有效防范舞弊和预防腐败。

一、行政事业单位内控制度内容概述

（一）行政事业单位内部控制的定义

行政事业单位内部控制是指单位管理层和全体职工共同实施的，对各类业务活动进行全过程的控制。在这一过程中，需要明确各类业务流程，分析各类活动的风险点，针对业务中的低效、浪费和舞弊等风险制定应对措施，建立健全制度并督促认真落实，从而有效防范和合理管控单位经济活动的风险。从静态上讲，内部控制是单位为了有效防范和合理管控经济活动风险而建立的内部管理系统；从动态上讲，是单位为实现控制目标、应对风险，在执行内部控制制度过程中，进行的自我约束和规范。

（二）行政事业单位内部控制的一般性和特殊性

行政事业单位内部控制应当对单位经济活动所涉及的各类业务和事项进行全面、全过程控制；应当涵盖单位经济活动全过程，包括活动决策阶段、执行阶段和监督阶段；应当确保单位重要经济活动和经济活动的重大风险不存在重大缺陷；应当相互制约和监督单位内部的机构设置、职责分工、业务流程等；应当与单位的业务范围、风险水平等相适应，并随着情况的变化而调整。适时地进行评估，发现问题要采取措施及时补救。

与企业内部控制相比，行政事业单位内部控制不需要权衡实施成本与预期效益，因为行政事业单位没有自主经营权，在有效行使其工作职能的基础上，由国家兜底支出，不需要考虑投入成本和产出效益。

（三）行政事业单位内部控制制度的重要性

起初，内控相关规范将单位内部控制的客体界定为单位经济活动风险，随后要求单位内部控制建立和实施要全面、高效，确保内部控制要覆盖单位所有活动过程，且是规范单位全体人员。由此可见，国家对于行政事业单位内部控制管理日趋规范，单位内部控制制度将成为单位优化组织架构、自我约束和协调机制的有效手段。

二、行政事业单位内部控制制度存在的问题

（一）内控管理理念不清

单位内部控制的建立健全和有效实施应当由单位管理人员负责。但在实际工作中，单位管理人员对内部控制实行的目的、意义认识不到位，大多认为内部控制就是应付检查，有了财务管理制度就是有了内部控制制度，再进行内部控制管理就是多余，更谈不上监督内部控制制度的落实情况、完善程度及推行效果。在经费支出时随意性强，存在重大支出未经集体决策，随意改变预算资金用途，无计划采购的现象。这些“无所谓”的态度严重阻碍了内部控制的实施，致使行政事业单位内部控制建设处于停滞状态。

（二）内部控制制度不能切合单位实际

不同的行政事业单位存在不同的业务范围和工作流程，单位应针对经济活动中梳理出来的风险点，找出对策，以此制定适合本单位的内部控制制度。但有些行政事业单位用财务管理制度代替内控制度，有些行政事业单位由于不开展风险防范评估，使建立的内部控制制度不能适应单位经济活动的调整，没有前瞻性，导致单位不能形成有生命力的内部控制。

（三）单位内部监督机制不健全

内部监督是单位对其自身内部控制的建立与实施情况进行监督检查，根据其基本原理，单位监督与执行应相互分离，因此内部控制监督必然不能由日常管理和具体组织实施内部控制的工作部门承担。行政事业单位往往认为实施内部控制是对自身的束缚，给自身工作添麻烦，所以没有成立内审部门或岗位，就算成立内部监督联合工作小组，也只是“挂名不出力”。

（四）国有资产管理混乱

资产管理是行政事业单位管理的一个盲区，例如，某行政单位购置电脑、打印机、照相机等固定资产直接记入当期支出，没有按照规定对固定资产进行“资产政府采购、验收入库、账卡管理、维护保管、清查登记及日常监督检查”工作，造成固定资产账实不符，国有资产流失。另外，在资产管理中通常还存在职责不清，盲目购置，没有明确资产的使用和保管责任，没有按规定办理国有资产调剂、捐赠业务，没有正确处理资产盘盈、盘亏、报废的账务处理等问题，致使固定资产闲置、老化、浪费、配置不合理。

（五）人员配置不到位，存在一人多岗的现象

单位在建立内部控制的工作机制时，应当设立内部控制关键岗位，梳理岗位职责清单，规定关键岗位人员的能力和道德素质要求，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。但是许多小型行政事业单位，人数不足10人，单位关键岗位职责划分不清，无法确保不相容岗位相分离，存在1人多岗的现象。

三、行政事业单位内控制度存在问题的原因

（一）单位整体内控意识淡薄

早在2012年财政部就发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，后相继于2016年决定开展内部控制基础性评价工作，于2017年规范行政事业单位内部控制的编制、报送、使用和报告信息质量的监督检查等工作。自此，内部控制才真正走入行政事业单位，2012-2016年内部控制只是文件中的一个词语，它具体需要做什么，对于大多数行政事业单位还是未知数，致使行政事业单位整体内部控制意识薄弱，对建立健全内部控制的工作重视程度不够。

（二）内部控制制度与单位实际情况不符

单位的内部控制制度大多只是参照网上的制度稍加修改，就算了事，就制度本身来说，普遍相对滞后。是否适合单位各类经济活动，是否针对单位各业务活动风险点，是否有效提高单位公共服务质量，无人关心。这严重制约了行政事业单位的工作效率和效果。

（三）不能有效监督，制度无法落到实处

虽然单位建立了内部控制制度，但内部监督机制尚未健全，大多数行政事业单位内部监督基本上都是由本单位财务人员兼任，独立性不强，监督点通常停留在对普通经济事项的考评上，不能形成全面、有效的监督，致使制度形同虚设，没有落到实处，导致业务流程风险、资金使用风险时有发生。

（四）单位人员紧缺，很难实现不相容岗位相分离的原则

行政事业单位均按其主要职能核定编制，在核定编制时没有设置单位内审部门或岗位，在现有的岗位中没有做到授权批准职责与执行业务职责相分离；执行业务职责与监督审核职责相分离；执行业务职责与会计记录职责相分离；财产保管职责与会计记录职责相分离；执行业务职责与财产保管职责相分离。

四、行政事业单位内控制度的改进建议

（一）提高单位全体人员内控意识

想要高效实施单位内部控制，不仅需要单位负责人的积极支持；牵头部门的协调、组织，更需要全员参与其中，全体员工即要充分掌握内部控制知识，认真落实内部控制制度，还需明确各自的职责，建立不相容岗位相互制约、相互监督的内控体系。同时，还应加强对全员进行培训，不断提高内部控制意识，建立良好的内部控制环境，有效履行内部控制职责。

（二）根据单位风险点建立切实可行的内控制度

单位内部控制与现行的管理制度的主要区别就是突出了风险管理，在全面内控的基础上突出重要和高风险领域的业务。行政事业单位一定要从单位实际业务流程出发，梳理出各业务流程的风险点，合理选择风险应对策略，实现无形的制衡机制，真正做到预防控制、事中控制和风险评估相结合，建立一个适用于本单位的有效降低关键风险的内部控制体系。

（三）设立单位内审机构，确保监督落实到位

行政事业单位应当指定内审部门或岗位作为内部监督的实施主体，主要针对单位内控管理制度的建立，制度执行的效果，关键岗位及人员的设置等情况进行定期或不定期的检查。通过内部监督可以及时发现内部控制存在的问题，只有内部监督落实到位，单位才能改进制度中的不合理，把风险控制在合理的可承受范围之内，高效执行内控制度。

（四）制定严格的国有资产管理制度，并有效执行

单位制定资产管理制度，应当明确各种资产的归口管理，合理制定购置计划，优化固定资产配置；应当明确资产使用和保管责任人；应当按照国有资产管理规定明确资产的调拨、租借、对外投资、处置的程序、审批权限和责任，加强验收、入库、登记、出库、调拨使用等管理；应当建立资产台账；应当定期清查、盘点固定资产；应当做好资产的统计、分析，实现对资产的动态管理，且将制度执行到位。

（五）加强不相容岗位管理

单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，科学设置关键岗位，明确各岗位职责清单，通常要求决策、执行和监督阶段职责划分清晰，有分离措施。做到事岗匹配、人尽其才，确保单位经济活动的决策、执行、监督相互分离。单位关键岗位应定期轮岗或采取替代控制措施，这样可有效防止舞弊的发生，确保国有资产保值、增值。

五、结束语

总而言之，内部控制制度的建立和完善是目前所有行政事业单位的重点工作，是其公共职责有效履行的重要保障，其效果的优劣，直接影响着我国各项事业的发展。行政事业单位应加强对内部控制的重视，建立科学的组织架构、完善风险评估体系、合理防范风险、积极推进信息化建设、切实加强人才培养、建立健全内部控制关键岗位责任制，更好的发挥行政事业单位的职能，使其更好地服务社会大众。