大国汇率政策协调的新范本

文/管涛 编辑/孙艳芳

中美第一阶段经贸协议的第五章为《宏观经济政策、汇率问题和透明度》（以下简称“汇率章节”）。该章节共十三条，分为总则、汇率惯例（即双方在汇率政策上做出的承诺）、透明度，以及执行机制（即双方分歧解决机制）四个部分。长期以来，汇率问题一直是中美经贸关系中的焦点、难点问题。此次协议是双方首次以法律文本的形式，在共识、对等的基础上就此进行规范。这不是新版的“广场协议”，而是双方的共同义务，创造了大国汇率政策协调的新范本。

汇率问题没有超出之前中美达成的基本共识

人民币汇率问题长期受到美方的关注。早在奥巴马政府时期，双方就建立了中美战略经济对话机制（S&ED），汇率是其中的一项重要议题。双方均多次强调推进由市场决定的汇率制度，增强汇率的灵活性，以反映经济基本面。

2018年年底，中美两国元首在G20布宜诺斯艾利斯峰会期间会晤，并重启中美经贸谈判。其中，汇率问题仍是磋商的一个重要内容，并较早达成了一致意见。

在2019年年初的“两会”记者招待会上，易纲行长介绍了两国就汇率问题达成的四点共识，即尊重各自的货币政策主权、坚持汇率由市场决定、不搞竞争性贬值并就外汇市场保持密切沟通，以及按照国际透明度标准披露数据等。只是2019年8月，节外生枝的对中国“汇率操纵国”的指控，才令此事又被纳入两国经贸磋商的议程。

汇率章节的内容充分体现了文本的平衡性

2019年5月11日，刘鹤副总理在结束第十一轮中美经贸磋商后接受媒体采访时，划出了中方的三条“红线”，表示双方的协议必须是平等、互利的，在重大原则问题上中方决不让步。中方三个必须得到解决的核心关切问题之一，就是“文本平衡性”。

在此次协议的“汇率章节”中，这一原则得到了充分展现。文中四个部分每一条款，都是指向“缔约一方”或者“缔约双方”，没有任何条款是单方面的权力或者义务。因此，“汇率章节”的内容通篇都是基于双方共识和共同义务，对于双方完全对等，并多次强调相互尊重，体现了平等互利的新型大国关系。

恪守不竞争性贬值不会额外增加中方的执行负担

避免竞争性贬值以及避免将汇率用于竞争性目的，是“汇率章节”的核心内容。但这本就是二十国集团（G20）、国际货币基金组织（IMF）多边框架下各国做出的承诺。

汇率是两种货币之间的比价关系，因此，汇率政策天然具有外部性。一个国家采取怎样的汇率政策，不仅对本国，对他国也会产生影响。2008年国际金融危机爆发，再度引发了国际社会对于货币战争、竞争性贬值的担忧。就此，作为危机后国际经济政策协调的重要平台，G20领导人峰会宣言多次强调各国应加强在汇率问题上的协调。如2016年G20杭州领导人峰会宣言，就写入了“我们重申，汇率的过度波动和无序调整会影响经济金融稳定。我们的有关部门将就外汇市场密切讨论沟通。我们重申此前的汇率承诺，包括将避免竞争性贬值和不以竞争性目的来盯住汇率”。而2008年危机以来，中国在恪守这项承诺方面，与G20任何经济体相比，都不遑多让。

同时，这也是IMF成员国需要遵守的一般义务。IMF成立的宗旨之一，就是汲取上个世纪两次世界大战期间货币战盛行、世界经济大萧条加剧的教训，维护国际间的汇率秩序。IMF协定中明确规定，成员国应“避免通过操纵汇率或国际货币体系来阻止国际收支的有效调整或获得不公平的竞争优势”。

上世纪四十年代，西方主要国家建立了“双挂钩”（即美元与黄金挂钩、各国货币与美元挂钩）国际货币体系——布雷顿森林体系；七十年代，布雷顿森林体系解体后，国际货币体系进入了固定汇率与浮动汇率并行的时代，每个国家都有权利选择适合自己的汇率制度。“没有一种汇率选择适合所有国家以及一个国家的任何时期”，是关于最优汇率选择的国际共识。目前，IMF近一半成员实行不同形式的有管理的浮动汇率安排，另外一半则实行完全固定或者完全浮动的汇率安排。

自1994年年初汇率并轨以来，我国采取了以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度，并不断提高汇率形成的市场化程度。最近，IMF在结束与中国进行的2019年年度第四条款的磋商后更是明确表示，人民币汇率与中期经济基本面相符，既没有明显高估，也没有明显低估。

坚持汇率由市场决定本我所愿也

“汇率章节”在总则部分提出：彼此应尊重对方的货币政策自主权；双方认识到实行灵活的汇率制度在可行情况下能够起到吸收冲击的作用；双方共同的目标，是奉行增强经济基本面，提升透明度并避免不可持续的外部失衡的政策。在汇率惯例部分则提出：双方将实现并维持市场决定的汇率制度；双方应避免大规模、持续的、单边的外汇干预，进行竞争性贬值或者锚定特定汇率水平。

前述共识符合我国一直主张的大国货币政策应该国内优先，以国内经济为主来考虑货币政策，即关注的重点应是如何使国内经济高质量发展，同时控制住金融风险。

至于增加汇率机制的灵活性，坚持汇率由市场决定，本身也符合人民币汇率形成机制改革的方向。2019年8月，人民币兑美元汇率“破7”，尽管不涉及中间价报价机制和汇率浮动区间的调整，但打开了汇率可上可下的弹性空间，标志着我国汇率市场化改革在继续深化。

至于说避免外汇干预，近年来由于我国汇率市场化改革取得了显著成效，国际收支更趋平衡，央行已基本退出了对外汇市场的常态化干预。2019年8月，美方指责中国是“汇率操纵国”，缺乏事实依据，既不符合IMF的认定，也不符合美国自定的三条量化标准（中国只符合对美贸易顺差过大的标准，但不符合外汇干预和经常项目收支平衡状况的标准）。同时，这也违反了美国财政部的认定程序——在2019年5月底刚发布上半年度国际汇率政策报告不久就仓促提出对中国的指控，导致通常每年10月发布的下半年度报告不得不被延期发布。所以，美方这种做法饱受诟病，被认为是犯了一个低级的政治错误。

在增加数据透明度方面我国已基本达标

“汇率章节”的第三部分内容是关于数据透明度，包括：双方应及时公布相关数据，涵盖国际储备、远期头寸、国际收支、进出口等数据；双方同意按时公布IMF第四条款的磋商报告，同时继续参与IMF官方外汇储备货币构成调查。

这些透明度要求并不会额外增加我国的义务或者负担。首先，经我国同意，IMF已经开始定期公布与我国就第四条款的磋商报告，并介绍对我国经济和宏观经济政策的全面评估情况。其次，为了提高我国宏观经济统计数据的透明度、可靠性和国际可比性，以及推动人民币加入特别提款权（SDRs）篮子货币，自2014年起，我国就以IMF数据公布的特殊标准（SDDS），常态化公布宏观经济及汇率的相关数据，并已经向IMF外汇储备币种构成（COFER）数据库报送数据。

此次协议中提出公布的数据，均是我国已经公布的数据，且有些数据的公布时间还要早于协议中规定的时间。例如，我国季后两个月公布国际收支初步数据，季后三个月公布国际收支正式数据；每月例行公布货物和服务贸易数据，并在每月结束一周左右就公布外汇储备数据。2019年，我国首次公开披露外汇储备币种构成（延后5年）和投资收益（滚动10年）的情况。

市场沟通与纠纷解决机制为管控分歧创造了条件

“汇率章节”的第二部分是关于汇率惯例，其中提出双方将就外汇市场情况、活动与政策进行沟通协商，并特别指出要就IMF对两国汇率政策的评估情况进行沟通。第四部分是关于双方分歧的解决。协议规定，如果双方在解决汇率问题方面出现分歧，由中国央行和美国财政部在经贸磋商中建立的双边评估和争端解决安排框架下解决；如果不能解决，则请IMF在其职责范围内协助解决。

协议这两部分条款从事前和事后，去政治化地为双方管控和解决在汇率问题上的分歧，提供了明确路线和有效途径。这有助于双方增信释疑，避免经贸冲突升级，有助于利用IMF权威和中立的立场，遏制单边主义行径。

按照国际法，一国是否存在汇率操纵行为，本就是IMF的管辖。在2019年美方将中国列为“汇率操纵国”不久，8月9日IMF发布与中国第四条款磋商的年度报告，再次确认了中国不存在汇率操纵，并鼓励中国实行更加灵活的汇率机制，以应对外部环境的新变化。

最近美方摘掉这个标签，既是因为中方据理力争，也是因为这一做法不得人心。取消这一指认，为中美汇率协议的有效执行创造了条件，是一个协商解决分歧的经典案例。

人民币汇率政策前瞻

在第一阶段经贸协议中，中美就汇率问题达成了共识，有助于中方继续深化汇率市场化改革。

日前召开的央行工作会议再次提出，要坚持发挥市场在汇率形成中的决定性作用。通常人们理解的人民币汇改，是中间价报价机制的优化和汇率浮动区间的扩大。这自然是汇率市场化的重要内容。然而，有时候改革不一定是轰轰烈烈、高举高打，反而是顺其自然、水到渠成。

人民币兑美元汇率“破7”之后，随着汇率市场化水平提高和汇率弹性的增加，境内外汇市场发展提速。比如，数家证券公司获批结售汇业务资格，丰富了外汇市场的参与主体；银行间债券市场境外机构投资者外汇对冲活动更加便利，扩大了外汇市场的对外开放；调整并降低美元在篮子货币中的权重，优化了人民币汇率中间价报价机制等。

汇改不能单兵突进，还要同其他改革相配套，包括：建设现代中央银行制度，完善基础货币投放机制，健全基准利率和市场化利率体系等，以充分享受汇率浮动带来的好处；在守住不发生系统性金融风险底线的同时，进一步稳妥有序地防范、化解重大金融风险，降低金融脆弱性，以更好地吸收汇率波动造成的冲击；健全现代公司治理，引导企业树立“风险中性”的财务理念，管理好汇率风险，以更好地适应人民币汇率双向波动的新常态。

在汇率由市场决定的情况下，经济基本面因素决定人民币对外升值还是贬值，而市场情绪波动则有可能导致人民币汇率呈震荡态势。例如，如果未来中美经贸关系出现好的消息，就有可能提振市场信心，推动人民币上涨；反之，则有可能打压市场情绪，牵累人民币下跌。这就是市场化汇率的正常反映，与汇率操纵或竞争性贬值无关。

根据协议规定，美方应尊重中国的市场汇率制度选择，也就意味着接受市场条件下人民币兑美元汇率的有涨有跌，而非只能涨不能跌。当然，如果出现后一种情形，有可能会重新引起美方的关切。但根据协议规定，双方如有分歧，可在双边评估和争端解决安排框架下解决，或者请IMF在其职责范围内协助解决，除非一方退出协议安排。

不确定性是最大的确定性。我们仍需要拟定应对预案，在外汇市场出现顺周期苗头时，实施必要的宏观审慎管理，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。